从不动产登记的法律性质看政府职能转变

　　不动产登记旨在通过登记的方式将不动产物权的变动予以公示，以达到保护当事人尤其是第三人交易安全的目的，在法律性质上是不动产物权的公示方式。

　　不动产登记不是政府管理不动产的手段

　　就此而言，不动产登记既不是不动产物权本身，也不是政府管理不动产物权的手段。之所以说不动产登记不是不动产物权本身，是因为不动产物权变动虽以登记作为公示方式，但不动产物权并不一定与不动产登记一致。且不说在采登记对抗主义立法体例下，不动产物权的变动并不以登记为生效要件，即使在采登记生效主义立法体例下，也无法保证登记与权属永远保持一致，例如在因继承、遗赠发生的物权变动以及其他非依法律行为发生的物权变动中，就常常存在权属已经发生变动但当事人未办理登记的情形；而在基于法律行为发生的物权变动中，如果原因行为被认定无效，也可能发生已经办理登记而物权没有变动的情形。之所以说不动产登记不是政府管理不动产物权的手段，是因为不动产登记的目的是保护当事人以及第三人的交易安全，这一目的是私法上的目的，而非公法上的目的。从这个意义上讲，不动产登记虽然离不开国家的参与，但国家参与不动产登记只是为了保护不动产物权变动中的交易安全而为市场交易提供公共服务，并非要对不动产物权的变动进行管理。

　　《物权法》通过前的不动产登记是行政确权行为和审批行为

　　在《物权法》通过并实施前，我国的民事立法并未建立严格意义上的不动产登记制度，但却存在作为地籍管理手段的土地登记、作为房屋管理手段的房屋登记等行政管理制度。以地籍管理为例，政府需要在地籍调查的基础上制作地籍簿，并据此办理土地登记，因此土地登记常常被看作是地籍管理的核心内容。为了通过土地登记进行地籍管理，《土地管理法》规定在权属发生变更时当事人须办理变更登记手续。这样一来，根据《民法通则》，办理土地登记就成为土地权利发生变动的要件，从而具有民法意义。可见，在《物权法》通过以前，我国虽然没有建立完整意义上的不动产登记制度，但并不意味不存在土地登记和房屋登记的规定与实践，也不意味着土地登记、房屋登记与不动产物权变动无关。

　　由于《物权法》之前的土地登记、房屋登记被作为不动产物权变动的生效要件，土地登记、房屋登记的目的是满足政府管理房地产的需要，而非保护当事人及第三人的交易安全，因此实践中长期以来形成如下两种观念：一是土地登记、房屋登记是行政确权行为；二是土地登记、房屋登记是行政审批行为。前一种观念造成不动产权属争议解决机制的极端复杂，而后一种观念造成登记机关利用公权力过分干预作为私权利的不动产物权的变动。

　　在前一种观念的指导下，根据土地登记、房屋登记制作的权属证书被认为是认定权属的“唯一合法凭证”，因此，谁持有权属证书，谁就被认定为权利人。在当事人对不动产权属发生争议的情形下，如果同时对登记机关发放权属证书的行为不服，就可能令行政诉讼与民事诉讼交织在一起。例如，张三持有权属证书起诉占有不动产的李四请求返还该不动产，而李四对登记机关发证给张三的行为不服又提起行政诉讼，就会出现如何处理行政诉讼与民事诉讼的问题。此种情形长期困扰司法实践，至今未能获得统一认识并找到有效解决方案。在将土地登记、房屋登记理解为行政审批的观念指导下，不少行政主管部门或者地方政府将各种行政管理措施运用于登记环节，规定了各种办理登记的条件，以致当事人无法自由转让土地或者房屋权利，进而造成大量合同被认定无效或者无法履行，严重影响到财产权利的行使和合同自由的实现。

　　《物权法》确立私法意义上的不动产登记

　　《物权法》的通过和实施从根本上确立了私法意义上的不动产登记制度，因为它所规定的不动产登记不同于《土地管理法》规定的土地登记和《房地产管理法》规定的房屋登记，不是作为行政管理的手段而存在，而是作为不动产物权的公示手段而存在，是以保护不动产物权变动中的交易安全为己任。但是，由于《物权法》通过前我国已存在土地登记、房屋登记的规定和实践，且立法机关并未在制定《物权法》的同时制定配套的《不动产登记法》，以致实践中仍然沿用原来的登记规则，将《物权法》规定的不动产登记理解为过去的土地登记、房屋登记等，从而造成登记机关的不动产登记被认定为行政管理行为乃至行政确权行为、行政审批行为，给司法实践带来极大困难。

　　虽然不动产登记不以行政管理为目的，但不动产登记簿的设置须以地籍簿的设置为基础，而地籍簿的设置又以地籍调查和土地登记为前提，故《物权法》规定的不动产登记与《土地管理法》等规定的土地登记既有区别也有联系。《物权法》规定的不动产登记虽以保护交易安全为目的，但登记机关通过不动产登记所获得的信息仍然可以为土地管理部门、房屋管理部门利用，从而使不动产登记簿成为一个公共信息平台。也就是说，《物权法》上的不动产登记在法律性质上虽属不动产物权的公示方式，但在社会功能上却不仅限于保护交易安全，尤其是在采登记生效主义立法体例的情形下，由于绝大部分情形下登记与权属是一致的，因此不动产登记簿完全可以为行政管理部门加强管理提供关于不动产权属的信息，甚至可以为司法、纪检部门进行反腐提供信息。例如，土地管理部门可以根据不动产登记簿的记载对地籍簿进行调整，以满足土地管理的需要；房屋管理部门可以根据不动产登记簿的记载加强房屋管理；司法、纪检部门可以根据不动产登记簿的记载查找犯罪线索或者作为证据使用。需要特别指出的是，尽管不动产登记簿可以为土地、房屋等行政管理部门乃至司法、纪检部门提供重要信息，但不能将不动产登记本身理解为行政管理行为，更不能理解为行政确权行为或者行政审批行为。否则，就无法解释不动产登记可以统一由一个行政机关办理，而相应的行政管理事项则不一定要统一由一个行政机关处理。

　　制定《不动产登记法》为市场交易提供公共服务

　　十二届全国人大一次会议审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》将建立不动产统一登记制度作为政府职能转变的重要内容。之所以如此，是因为不动产统一登记制度是市场经济行为尤其是不动产交易的基础，而国家设置不动产登记簿并建立不动产登记机关办理登记的目的，是要为市场交易提供一个公共产品，提供一项公共服务，而非要对不动产交易行为进行管理。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将“加强各类公共服务提供”作为加快转变政府职能的重要内容。因此，如果不将不动产登记与过去的土地登记、房屋登记严格区分开来，真正意义上的不动产统一登记制度自然无法形成。

　　目前，我国正在制定《不动产登记条例》，该条例虽然由国务院制定，在法律位阶上属行政法规，但在法律性质上却不能理解为行政法。否则，国家通过建立不动产统一登记制度实现转变政府职能的目的将无法达成。就此而言，制定中的《不动产登记条例》仍然只是一个权宜之计，未来还是应由全国人大或者全国人大常委会根据《物权法》制定《不动产登记法》。

关键词：不动产登记,政府职能