京津冀新棋局：如何从竞争转向协同合作

　　2014年初，习近平强调，京津冀协同发展更需要创新思维，破除各自“一亩三分地”的思想障碍，需要从竞争转向协同合作，以更加开放的视野推动京津冀一体化。京津冀一体化究竟该怎样破题，本期圆桌论坛约请了六位专家展开讨论。

　　京津冀一体化破冰

　　中国经济报告：早在2004年，国家发改委就开始启动《京津冀都市圈区域规划》的编制，并于2010年上报国务院。京津冀一体化喊了这么年，为什么成效并不显著？目前体制上的阻力能克服吗？

　　李佐军：京津冀地区的相关规划已研究或制定了多个，例如国家发改委正在会同有关部门和地方研究编制的首都经济圈一体化发展规划、河北省出台的环首都绿色经济圈总体规划、已启动研究的环渤海地区发展规划纲要等。

　　这些规划还没产生预期效果，主要是因为：一是以前没有中央最高领导推进，只是地方层面的自发推动，难以取得实质性进展；二是就京津冀一体化一直没有设立相应机构和联席会议制度，缺乏强有力的推进和实施规划的机构；三是京津冀各个地区的发展基础和条件不同，如北京和河北周边农村地区差异比较大，不像长三角、珠三角，周围小城镇与大城市在自然条件、发展水平、区位条件上差距较小，这客观上制约了京津冀一体化发展。

　　郭春丽：“十二五”前两年，北京与周边地区，尤其是与津冀在交通基础设施、环保等方面合作取得一定进展，但在产业转移、市场、人才等方面的合作还比较少，一体化合作的深度和广度还不够，尚未形成梯度发展格局。京津冀有两极，北京和天津功能互补性不强。主要与以下几方面的原因有关：一是受行政区划的影响，区域内同质化竞争，尚未形成统一的人才流动市场、资本市场、技术交易市场、产权交易市场，加之区域整体资源日益短缺，协调难度大，造成重复建设和资源低效配置；二是北京首位度高，而周边地区经济社会发展的程度和水平较低，产业对接困难，尤其是北京和天津缺乏实质性合作以及同构化竞争，对周边地区的辐射带动作用未能充分发挥出来，影响区域融合发展和联动发展；三是区域尚未形成合理的中小城市网络体系，缺乏具有一定发展水平的中小城市作为大城市发展的依托和延伸。

　　张贵：京津冀一体化搞了近30年，成效不大，最主要的障碍是行政体制，是诸侯经济、地方利益和保护主义作怪。京津冀区域要想较快较好发展，就应该让参与区域一体化的这群主体都得到“好处”，实现互利共赢”，而不是牺牲一方去造福另一方。当前京津冀区域一体化最主要的症结恰恰在此。其次，京津冀地区城市群结构不合理，没有形成“金字塔”状结构，而是“哑铃型”，即两个特大城市和一群人口100万以下的中小城市群，缺少300-500万人口的大城市。

　　“打破自家一亩三分地思维”，一是要有一个好的制度设计，二是有较强的执行力，三是要遵循市场规律。对于这个问题，我们也提出了三套方案，初级的维持现状；中级的成立京津冀领导小组，作为高一级别的组织机构协调京津冀三地重大事项和规划；最高级的就是三地行政合署办公，成立一个独立的行政主体。最后一套方案难度最大，涉及层面广、牵扯利益多，但成效最好，所以不是没有可能。

　　赵弘：三个行政区合署办公未必能够解决问题，因为在北京这个行政区也无法实现人口、产业向郊区转移，大行政区合并成一个行政区更不能解决，结果是一样的。

　　京津冀一体化进展缓慢的原因主要有以下几点：

　　第一，涉及的主体复杂。这个主体包括两个直辖市和一个省，在北京直辖市里面涉及军委、中央部委。如何形成有效的区域协调机制，对于京津冀一体化至关重要。建议成立国家层面的京津冀协调委员会，没有这样高规格的领导机制、组织机制、协调机制，这个区域的协同发展不好推进。在这个前提下，要建立一个稳定的推进机制，最好能在国家发改委专门设立一个司，负责推进这个区域的发展。

　　第二，面临体制机制制约。之所以会形成“一亩三分地”的思维恰恰在于财税体制，GDP财税考核机制不打破，并且衍生到乡镇和区县，合作中的各种阻力和困难难以消除。所以京津冀要创新利益协调机制，把这个区域作为一个财税体制改革实验区，比如探索首都财政。

　　第三，缺乏顶层设计。北京发展到今天就是缺乏顶层设计，卫星城的概念很好，但由于设计滞后，所以不太成功。需要在北京周边设计若干个与主城相互联系，规模有所控制，医疗、教育、服务相对完善的卫星城来解决北京目前的问题。

　　中国经济报告：京津冀三地各有哪些问题需要纳入一体化战略规划加以解决？三地应分别扮演何种角色？如何实现共赢？

　　李佐军：京津冀一体化需要在12个方面采取行动：一是思想认识的一体化；二是组织或协调机构的一体化；三是土地、人才等政策的一体化；四是规划的一体化；五是人口布局的一体化；六是交通、通讯、水利等基础设施建设的一体化；七是环境治理和生态建设的一体化；八是产业发展的一体化；九是产品和要素市场的一体化；十是科技研发和推广应用的一体化；十一是公共服务的一体化；十二是品牌的一体化。这十二个方面是一个完整的体系，相互依存，相互促进。其中，需要优先解决的是思想认识的一体化、组织一体化和规划一体化。

　　周立群：京津冀协同发展中，河北、天津应服务于北京，从国际经验看，如果周边的支撑体系不坚实，北京这个世界城市也撑不住。支撑体系包括铁路交通、空港、海港，还包括制造业的产业体系、周边的宜居环境、经济的发达程度。与长三角、珠三角相比，北京、天津与周边地区的经济发展水平落差大。

　　张贵：北京最大的优势是首都，围绕这个优势，附加了诸多的科技、教育、文化资源和社会福利等；天津的优势是国际港口和先进制造业研发与转化基地；河北更多的是人口和土地优势。目前京津冀三地诉求不尽相同。北京“大城市病”和雾霾等环境问题成为最需急迫解决的难题；天津更多的是思考如何借力北京资源发展自己；而河北相对落后，人均GDP不及京津的三分之一，处于追赶地位，重点是如何在京津发展中“分一杯羹”。京津冀三地要实现共赢，一方面要探索借助和共享对方的资源，形成互补融合和错位发展的战略。另一方面，要保持合作的可持续性，须构建和创新利益协调的补偿共享机制。

　　张燕：在京津冀一体化大布局中，应继续发挥好天津对外窗口的优势，将天津打造成京津冀产品和服务对外的“主战场”，努力建设国际港口城市、北方经济中心和生态城市。一是应着力发挥海港、空港和海关特殊监管区域的作用，提升航运服务功能，构建现代物流体系；二是要加快南港港区开发，推动东疆保税港区开展建立自由贸易港区的改革探索，拓展内陆无水港，发展大陆桥运输，把天津港建设成为面向东北亚、辐射中西亚的国际集装箱枢纽港和中国北方最大的散货主干港。三是应着力完善航线网络，引进优质运力，建设中国北方国际航空物流中心和大型门户枢纽机场。以产业垂直整合为突破口，充分发挥市场决定性作用，推动京津冀产业一体化。具体而言，北京将成为京津冀研发设计“新高地”，河北将成为京津冀高端制造的“新腹地”，天津将成为京津冀对外开放的“主战场”，最终形成研发设计—高端制造—产品销售一条龙的京津冀一体化产业新格局。