国家行政学院教授汪玉凯谈“行政体制改革”

　　[主持人]:大家都知道，中国幅员辽阔，人口也众多，要保证国家制度的顺畅运行，必须要中央政府和地方政府相互协调，如何在深化改革中进一步划分中央与地方的事权和财权？如果行政体制改革会改变地方政府以GDP、靠卖地为主要的政府经济手段，如果这样改的话，从事权和财权两种角度看，您觉得会带来哪些改变？

　　[汪玉凯]:重构和地方的关系，也是我们这次三中全会以后要做的内容，最主要表现在中央和地方的财税关系。中央政府集中了过多的财力，但是地方政府又承担了过多的事务，比如说给老百姓的医疗、教育、社会保障、基本公共服务，大量的事权是由地方政府承担的。但是地方政府手中又没有足够的钱来保证它能够承担起公共服务的责任和义务。这样我们就要调整中央和地方的这样一种关系，中央和地方的关系调整，很大程度上是重新调整中央和地方的财权和事权的关系，要让地方政府承担这样一种事务有足够的财力保障它能够履行责任。1994年，我们就建立了分税制，这是我们学西方的，把整个财政的税分成中央税、地方税和管辖税，有些税种完全是中央收，有些税种完全是归地方了，中间还有一些部分是中央和地方共享的，然后我们才建立了财政转移支付制度，根据国家财政，经济落后的我们多给转一点，经济发达的多收上一点，使全国大体平衡，这个过程中确实出现了一些问题。一个问题是说，中央和地方的财权和事权划的不很清楚，也不很合理，使地方政府没有过多财力承担公共服务，现在就要解决这些问题。正因为它没有过多的财力承担公共，所以它才要靠土地财政，靠卖地，选拔干部机制，现在以GDP论英雄。习近平前些天在湖南考察时说，我们以后不能再以GDP论英雄了，我们要考核地方官员的政绩，再不能看谁GDP增长快，谁就要提升，这个指挥棒非常非常关键。这两个核心问题，一个是合理划分中央和地方的事权和财力的匹配，让它更加匹配，使财力分配更加合理，这就是要确立新的考核指标体系，来考核地方官员的政绩。这两方面有了以后，我想才能够改变目前地方政府过多依赖土地财政。当然还有就是要稳定培植地方的财源，地方的税种你要培植起来，比如征房产税，使地方政府在这次改革以后减少对土地财政的依赖，这些这次三中全会改革中要解决的重要问题。

　　[主持人]:汪教授刚才提出了要解决的几项问题，其实很多人看来非常好，但是有的比较飘忽，比较理想，比如说现在已经出现了中东西部本身的不平衡，之前的改革开放中，东部地区已经赶上了现在西部地区没有赶上的机遇，如果把事权和财权分开，会不会考虑中东部地区的一些倾斜，刚才你说要创造税种，要创造政府也有钱的机会和环境，你说房产税，西部地区的底子可能就不是那么好，东部地区现在已经在很好的基础上，还让他们再拔高一层，可能很多地方领导会不会有不同的区别对待？

　　[汪玉凯]:你说得非常正确。我们整个的改革战略，率先开放东南沿海，东南沿海率先发展起来了。所以现在大家看到，我们整个经济发展也好，社会发展水平也好，整个是东南沿海发展水平比较高，相比中西部，特别是西部，特别是少数民族地方，相对落后。这个地区的差异在三十多年发展下来之后也被拉大了，我们过去三十多年改革开放，成就很大，但是我们四大差距没有一个缩小，都放大了。比如说城乡差距、收入差距、贫富差距、行业差距、地区差距，刚才我们讨论的问题就是地区差距。未来三中全会政策调整一定会考虑这个现实，现实是东南沿海地区经济比较发达，中西部相对落后，在出台一些重大政策的时候，一定要考量地区的差异，在政策上肯定会有…现在明显看到，东部经济增长放缓了，但是中西部一些地方经济发展势头都很猛。所以现在我们看到，东南沿海经济发达地方经济增幅普遍放缓，中西部地区发展强劲，这个势头我认为还会持续一段，因为他们是后发的，当时可能是差一点，慢慢基础好了，增长就比较快了。中央根据这个，东、中、西的格局的实际情况，在政策上会做一定的调整，要保证西部增长的势头。从长远来讲，只有中西部发展了以后，我们地区差距才能得到一些缩小，这是我们一个大的战略。所以说，肯定会反映在我们的政策上有缺陷的。

　　[主持人]:现在很多地方，包括地方领导、地方企业，也提出这个问题，现在总说“转方式、调结构”，像你说的之前发展起来的东部沿海地区，他们可能面临的更多的是“转方式、调结构”，因为他们经历的是长身体的阶段，现在中西部地区正在长身体，是不是不一定要用“转方式、调结构”的同一尺度来考量他们？

　　[汪玉凯]:这要分开来说。“转方式、调结构”大的政策不会改变，这个政策也同样适用于中西部地区，对东部发达地区可能更紧迫，中西部地区也不能说在政策之外，因为我们经济发展到今天，资源的约束、环境的破坏污染，已经到了非常严重的地步了，我们再往下走就走不下去了。你看空气不新鲜，大江大河被污染，非常严重了。所以中西部地区在发展过程中，再不能走过去粗放式的老路，也要按照国家转方式、调结构的大的政策，实现绿色发展，实现低碳发展，再不能走先污染后治理的错误道路。在这个大的道路框架下，你过去增长慢，现在可以增长快一点，但是不能违背转方式调结构的这个大的政策格局。

　　[主持人]:最近“廉洁年金”的制度设计引起了社会各界的广泛关注。有专家分析，现在政府信息公开尚未到位的情况下，“廉洁年金”制度的提出是否成熟呢？

　　[汪玉凯]:我注意到这次“383”方案中提出来，国务院发展研究中心在提建议的时候提到了公务员的年金制，现在我很多企业都是实行“年金制”，它是养老的一种补充，但是我认为，在公务员中是否实行这个东西？光搞一个“廉洁年金”不一定能够解决所有问题。据我所知，国外也有这种制度设计，一个公职人员，在你在任的时候，如果你没有贪腐，没有严重的大的过错，到退休以后，你能完整拿到你的养老金。如果任职期间出现贪腐了，退休养老金就没有了，这公务员的压力是很大，所以迫使你在职期间不敢滥用权力、以权谋私来贪腐，因为贪腐以后你养老都没有保障了，这对公务员的压力很大。这个方案的设计是对这个政策的补充，首先是交一个“廉洁年金”，我为了让你退休以后有保障，你现在每年都交一部分钱，作为廉洁保障金。到了你退休的时候，你在职期间没有出现过任何问题，没有贪腐过，到退休以后，这个廉洁保障金都可以拿到，如果出了问题就拿不到了。我们提出“不敢腐，不想腐，不能腐”，我认为这个东西是环环相扣，你腐败以后，将来退休和保障金都没有了。从长远来讲，我认为中国应该建立这样的机制，在国外已经有这样的先例了。但是，这个机制建立是一个“廉洁年金”的形式出现，还是和退休以后的养老保障挂钩呢？值得研究。

　　[主持人]:这可能是保障廉洁的一个方面，不想腐、不敢腐、不能腐，这只是其中一方面，如果有人说，我每年拿出一点钱交这个“廉洁年金”，存进去，可能我一次寻租，我赚得更多，我不在乎了。所以这个想法设计毋庸置疑是比较好，但是如果让它发挥作用，可能需要配套或者构思。有不少专家人士也分析，这次的十八届三中全会将对行政体制改革有重要的部署，汪教授，您长期从事相关领域的研究和分析，您再给我们解读解读，对这次十八届三中全会进行一次前瞻，关于行政体制改革方面。

　　[汪玉凯]:可以这样说，中国现在的改革逻辑正在发生改变。如果说过去三十年，我们以经济体制改革为主干，带动其他的改革。其他很多改革说到底是为经济体制改革服务的。但是现在格局已经变了，再靠经济体制改革来带动其他改革，已经带不动了。行政改革、政府改革，已经历史性地推到了前台。政府改革、政府改革，已经成为联系经济改革、联系政治改革的结合部、中间点，成了这样的关系了。我们现在推动的很多重要经济改革都和政府有关。比如说金融体制改革，比如说财税体制改革，比如说社会保障改革，比如说垄断改革，比如说收入分配制度改革，包括土地制度改革，这些改革没有一样和政府没有关系的。过去这些领域的改革，好改的都改了，现在改革进入攻坚阶段，要啃硬骨头，阻力很大。如果下一步改革没有政府的改革往前推进的话，这个改革是走不动的，比如说政府不向市场放权、政府不向社会放权，政府过多地干预，那这些改革都改不下去了，都和政府有关。从前面来讲，它和政治改革有关系，反腐败的收入，比如说从严治党，比如说强调司法公平公正，强调依法行政，这些改革也和政府的公权力的约束有关系。如果说政府公权力得不到约束，这些政治改革也很难推进。所以现在改革的内在逻辑发生了一种变化，以政府为主的行政改革历史性的上升到很重要的位置，它成为联系后端的经济改革和前端政治改革结合部、中间点。所以说，在三中全会以后，我们尽管以经济体制改革为主导，经济体制改革的内容是比较多的，但是行政改革、政府改革的重要性凸显出来了。

　　[主持人]:这也是前所未有的，空前的。

　　[汪玉凯]:不管是中央行政体制改革还是地方行政体制改革，都成为整个三中全会全局改革全局的关键和重点了，这是我的基本判断。在个过程中，我认为下一步中央和地方行政体制改革要重构三个关系，一是重构政府和市场的关系，二是重构政府和社会的关系，三是重构中央和地方的关系，就是中央政府和地方政府的关系。只有这三个关系能够重构起来，比如说开放市场、减少政府对市场不必要的干预，才能真正调动市场的活力，调动我们创业者的积极性和热情，给市场更大的配置资源的空间。只有重构政府和社会的关系，至少政府对社会不必要的干预，才能调动社会的活力，我们政府和社会才能构建良性互动的关系，我们政府才有可能把自己的服务性职能转移出来，让民间社会组织承担起来，构建和谐的互动关系。只有重构中央政府和地方政府的财税关系以后，我们上下的政策是畅通的，治理才是良性互动的，而不是导致现在这样一种土地财政、与民争利、社会矛盾计划，所以这三个重构有可能成为下一步行政体制改革的关键，而这三个重构前提条件就是加快审批制度改革的步伐，减少不必要的行政审批，减少不必要的行政许可，减少不必要的检验、认证等等，就是说要简政放权，要松绑，政府对市场松绑，给社会松绑，中央政府要把各个权力放到下面去。所以行政审批制度的深化、取消、到位，将成为这次改革成败的关键。

　　[主持人]:感谢汪教授给我们各位网友前瞻了十八届三中全会。历数这35年来我国历届三中全会都是吹响改革的一次号角，一次一次的改革把中国推向了一次次光辉，一次次的成功。相信十八届三中全会的这次行政体制改革，可能如同你说的一样会形成主导，关键是逻辑在变，思路在变，以前由经济在主导，现在可能首先是行政在改，政府跟市场的关系、政府跟社会的关系，包括中央政府跟地方政府的关系，让我们拭目以待。

　　[汪玉凯]:我最后再补说两句。我认为十八届三中全会未来有可能成为中国第二次改革的象征。如果1978年到过去这些年我们经历过的多次三中全会的整个过程是中国第一次改革的话，以十八届三中全会为起点，中国可能就是第二次改革，第二次改革对中国未来经济社会影响非常大。所以为什么海内外人对这次三中全会有这样高的期待，就是说它的历史地位有可能和1978年党的十一届三中全会的地位有同等的价值，所以说它有可能成为第二次改革的象征。

　　[主持人]:也就是说今后的五年或者更长的时间会指导我国经济、政治、社会的方方面面。

　　[汪玉凯]:全方位改革，这是全面改革的一个战略。