“超生罚款”乱象:地方与财政挂钩用于发奖金

　　“社会抚养费”，俗称“超生罚款”。金额到底几何，究竟用于何处？多名律师近日向卫生计生、财政、审计部门申请信息公开，却未能算清这笔“糊涂账”。

　　这说不清、道不明中，是否隐藏着“秘密”？有人怀疑这笔巨款被截留挪用、中饱私囊，有人认为社会抚养费已经成为地方部门创收手段、明码标价的“超生许可证”，有人投诉征收过程中存在不开票据、私自议价的行为……

　　律师们申请公开支出情况是合理的

　　今年7月，浙江碧剑律师事务所律师吴有水致信31个省份的计生、财政部门，申请公开社会抚养费收支、预算等相关信息。吴有水只收到了17个省份的2012年度社会抚养费征收总额，共计165亿元。其他14个省份或不予回复，或直言不能公开。至于支出情况，竟没有一个省份愿意公开。

　　就19家省级计生部门、12家省级财政部门未在法定期限内公开社会抚养费信息，吴有水已致函国家人口计生委和财政部，提起行政复议。

　　9月1日，在《社会抚养费征收管理办法》实施11周年之际，14位女律师加入追问社会抚养费来龙去脉的行列。北京瑞风律师事务所律师黄溢智告诉记者，那14个未回复或不公开的省份肯定是征收社会抚养费的，因此她们14名律师联名致信审计署，申请信息公开，询问社会抚养费的收支情况是否属于审计事项。

　　中国人民大学社会与人口学院教授翟振武说，这笔钱需要监管。我认为律师们申请公开支出情况是合理的，这里面没有需要保密的。

　　社会抚养费很难做到足额征收

　　一项有法可依的行政事业性收费，为何收上来多少竟会“没数儿”？吴有水认为，首先是因为征收标准不一，弹性空间很大。《社会抚养费征收管理办法》规定的征收标准，以当地城镇居民年人均可支配收入、农村居民年人均纯收入为计征的参考基本标准，结合当事人实际收入水平和违规生育情节确定征收数额。

　　吴有水说，现实中，两个收入数据是以县为单位统计的。各省级政府往往只公布一个基本的征收倍数。这个倍数各地不统一，有的收3倍，有的收9倍；有的规定一个区间，比如3到7倍……

　　由于种种原因，社会抚养费很难做到足额征收。

　　在拥有85万人口的河南省西平县，据县计生委统计，该县每年超生户大约1000户，2012年征收的社会抚养费总额为700多万元，平均每户不到1万元，远远低于该县征收标准。其他年份征收的社会抚养费一般仅为两三百万元。

　　江西省人口计生委相关部门负责人告诉记者，2013年江西城镇居民计划外生育需缴纳13万余元的社会抚养费，而农村居民也需要缴纳大约4.5万元，征收难度非常大。

　　江西省一名县人口计生委主任说，省里规定每年要完成社会抚养费征收任务的60%以上。但是，由于征收“手段有限”，完成这个任务仍有不少困难。

　　记者从西平县计生委了解到，现在社会抚养费的征收工作一般委托乡镇计生办。县计生委和乡镇计生办不是上下级关系，只是业务指导关系，所以很难掌握超生户是否足额缴纳了社会抚养费。

　　社会抚养费亟须规范

　　“对计生部门而言，有两个互相‘打架’的任务指标：一是人口控制指标，二是社会抚养费征收指标。”吴有水说，“一些地方为了多收钱而鼓励超生，村干部可以拿提成；一些地方不按标准征收，搞‘降价促销’；一些地方收了钱还不给收据。”《社会抚养费征收管理办法》规定，征收社会抚养费要有专用收据。社会抚养费收据必须由省级人民政府财政部门统一印制、发放。

　　近日，河南西平县一场意在清查党员干部职工违法生育情况的活动，暴露了当前基层计生工作中存在的“收钱放生”、不开票据、私自议价等乱象。

　　当地一名小学教师告诉记者，2011年，乡计生办动员老师们说，现在计划生育政策有口子，只要交2万元就可以生育二胎，并且保证工作不丢。于是，这名老师便在2012年生育了二胎，“2万元没有开任何票据。”交钱之后，果然没有计生人员再找他们“麻烦”。然而，这次清查活动却让他们陷入困境：2012年出生的政策外二胎，需要缴纳社会抚养费86736元。

　　另一名教师说，她2008年生了二胎，乡计生办收了6000元，没有票据。后来被人举报，本来要再交3万元的，找人说情减成了1万元。

　　一些地方将社会抚养费收缴情况与财政拨款挂上钩。吴有水说，现在很多地方社会抚养费的90%以上甚至全部返还给县级，用于县乡两级的办公经费、人员经费、奖金等等。

　　吴有水说，社会抚养费已经征收多年，亟须规范。城镇居民年人均可支配收入和农村居民年人均纯收入应在省市区内执行同一标准；应由省级财政统一支配，明确其用途，如失独家庭的补助等等，不能县收县用；倍数必须全国统一，且裁量权不能过大，以免留下腐败的空间。

　　而翟振武认为，各地征收社会抚养费幅度不一是合理的。法律上允许存在一定弹性，因为个人的财产情况不一样。大多数人觉得罚2万元很艰难，但对有些人无所谓，交了钱就能生，这样就产生不平等。所以有的地方出台政策，特殊情况下按个人上一年实际收入的标准来征收。

　　山东大学哲学与社会发展学院教授马广海认为，社会抚养费初衷是为了补偿社会公共资源的不足、控制人口数量。实际上，在某些地区成了多生、超生的一条渠道，有钱就可以多生，多生政府就可以多收钱。“这一政策是为了攫取私利，还是为了维护公共利益？如此巨额的资金，去向何处？有无黑洞？”马广海呼吁，相关部门应该尽快信息公开，以透明换取社会信任。

　　回应

　　征收社会抚养费有法可依

　　国家卫生计生委宣传司副司长、新闻发言人姚宏文4日晚回应社会抚养费征收管理有关问题。他表示，国家卫生计生委要求各地卫生计生(人口计生)部门在当地政府指导下，依法依规做好社会抚养费征收管理的各项工作，包括信息公开工作。

　　姚宏文说，征收社会抚养费有法可依。《人口与计划生育法》第4l条规定：“不符合本法第十八条规定生育子女的公民，应当缴纳社会抚养费”；2002年国务院颁布了《社会抚养费征收管理办法》(国务院令第357号)，规定了社会抚养费征收的基本标准、征收主体、征收原则、经费管理及相关的法律责任等重要内容，并授权省、自治区、直辖市规定社会抚养费的具体征收标准；各地出台的人口与计划生育条例或社会抚养费征收管理办法，对社会抚养费的征收作出了具体规定，要求基层计划生育部门以《社会抚养费征收管理办法》和地方性法规、规章为依据，依法征收社会抚养费并及时足额上缴国库。

　　姚宏文指出，社会抚养费纳入地方政府预算管理。《社会抚养费征收管理办法》明确规定，“社会抚养费及滞纳金应当全部上缴国库，按照国务院财政部门规定纳入地方财政预算管理”。社会抚养费上缴国库后，作为地方财政收入的一部分，由地方政府连同其他财政收入一起，统筹用于本地区各类公共服务和社会事业支出。因此，社会抚养费不属于中央财政收入，也不属于卫生计生部门收入；社会抚养费的收入没有对应的支出科目，也不允许与计划生育支出挂钩，更不是一一对应关系。

　　姚宏文同时表示，计划生育工作所需经费是由同级财政预算给予足额保障。各县级人口计生部门作为社会抚养费征收的主体，应依法依规严格执行，并及时上缴国库。

　　另外，审计署有关负责人4日接受新华社记者采访时表示，已于9月3日收到律师关于社会抚养费的信息公开申请，审计署将依法依规办理。

　　评论

　　不清不楚的账目遮盖了什么

　　浙江律师吴有水申请公开社会抚养费收支及审计情况，17个省份依申请公布征收总额，但没有任何省份依申请公开社会抚养费的预算情况或用途。

　　特殊的人口国情，决定了我国在相当长的时期内必须将计划生育作为基本国策。考虑到相对公平性以及在基层实施的可操作性，征收社会抚养费相对比较公平合理，也在实践中发挥了一定作用。但不容忽视的是，在各地实际征收的过程中，由于监督不严密，管理不完善，社会抚养费“走形”的情况频频发生，征管乱象屡遭诟病。收费标准不一，程序混乱；收了多少、花到何处也无从知晓……一些地方社会抚养费逐渐沦为“糊涂账”。

　　尤其需要注意的是，如果真相被一些地方紧紧捂在手中，疑问必将在公众心中持续发酵。“以罚代管”如果引发权力腐败，久而久之，政策的权威和政府的公信力也将深受影响。

　　让数目庞大的社会抚养费公开透明，让每一分钱都真正用在“社会抚养”上，重要的是稳步推进改革的智慧和突破固有利益格局的勇气。在改革成为社会共识的当下，决不应允许社会抚养费成为“糊涂账”。惟其如此，才能让政策和制度长久取信于民，赢得理解。