发改委研究员详解京津冀一体化为何是头等大事

冯奎，国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员

　　近期，京津冀一体化发展战略，特别是北京要建“副中心”的传闻，引起了舆论广泛关注。有关地方的模糊表态，一些城市开发商的借机炒作，不仅让公众莫衷一是，更让问题的实质发生了转移。

　　如何看待京津冀一体化？京津冀一体化具体如何推进？就此话题，中国青年报记者近日专访了国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎。

　　为什么说京津冀一体化发展是头等大事

　　中国青年报：强调京津冀一体化发展有什么样的战略意义？

　　冯奎：京津冀一体化发展，无论从区域角度还是从推进城镇化角度，都可以称得上是头等大事。一方面，北美建立了自由贸易区，欧洲也通过各种城市群的组合焕发出新活力。目前，中国正在把北京建设成世界城市。要扩大北京在东北亚这一区域的影响力，必须强调京津冀一体化发展。

　　另一方面，京津冀一体化在新型城镇化方面具有带头作用。如今，每个省有省会经济区，全国有几十个城市群，它们在城镇化发展中面临着极为相似的人口、资源、环境等问题，都希望京津冀一体化发展能提供成功模式。所以，京津冀一体化发展的意义绝不是单纯解决北京的城市病，也是在为其他城市、区域的发展进行重要的制度性探索。

　　中国青年报：习近平总书记在谈到京津冀一体化发展时提出，要打破一亩三分地的思维定式。怎么理解这种思维定式？如何才能打破它？

　　冯奎：这种思维定式的基础在于京津冀地区是不同的行政区域，每个地方希望本地利益最大化。但实际上，一个地方出现的问题，只依靠本地可能无法解决。比如北京目前人口过度集中，环境问题严重，根源之一是周边城市不发达，许多人宁愿当北漂也要留在北京。

　　打破一亩三分地思维，最重要的是走出一个新的发展道路，问题大家来解决，收益也一起分享。如果大家都看到协同发展的收益，而这个收益又有很好的分配机制，问题就会慢慢得到解决。

　　中国青年报：京津冀两市一省区域范围很大，其中有两个直辖市。对于这一区域的发展规划与利益分配，是不是需要更高层次的协调机构？

　　冯奎：京津冀一体化的战略意义大、任务重，有可能会有相应的高层次协调机构。但是，不能过于依赖协调机构，因为这会抑制其他非政府合作主体的形成，特别是抑制内生合作机制的形成。从长远来看，还是要建立不同层次的协调机制，发挥好合作主体的作用。

　　中国青年报：对于京津冀一体化发展战略，目前有哪些共识，哪些分歧？

　　冯奎：大家都在期待首都经济圈一体化发展的相关规划，这个规划重点是要把京津冀作为一个整体，在区域定位、空间、资源要素上进行一体化设计，提出实施的路线图。目前，地方上已经有一些思考和实践，比如河北省近日出台了《关于推进新型城镇化的意见》，北京市也正在整理产业疏解的相关政策文件。可以说，对于走京津冀一体化发展这条路，各方已经有了比较明显的共识。

　　至于分歧，关键在于如何取得三地利益之间的平衡，比如港口和机场的选址、产业的布局等，这些都需要一段时间的论证。只有解决了关键的分歧，才能真正实现1+1+1>3的效果。

　　京津冀一体化战略要强调多中心布局，不能只发展“环首都”地区

　　中国青年报：有人担心，所谓京津冀一体化实际上就是北京将一些劳动密集型和高污染、高能耗的产业转移到周边地区。对此，您怎么看？

　　冯奎：这是一种曲解。高污染高耗能产业不是想转就转的，也不是想接就接的。不可能在一体化的规划设计中，把病根子从一个地方转移到另一个地方，这样不但没解决问题，反而会造成新的问题。而且，企业选址是企业自主权的一个主要方面，政府只能发布产业导向目录，来调控新建企业的选址，而对于现有企业，不能简单地下一个行政命令让它搬迁。

　　当然，政府在这一过程中也可以有所作为。比如，河北省的一些城市可以通过提升基础设施水平、改善交通物流条件、提升当地劳动力素质、制定税收优惠政策等措施，吸引企业进驻。对北京、天津来说，要发布产业发展的中远期导向目录，同时不断提高一般产业的生存成本和竞争压力，挤压出一般性制造业，只把这些制造业的研发中心、营销中心留下就可以了。

　　中国青年报：很多人觉得，在一体化过程中，例如北京的教育、医疗、文化等资源很难分出去。

　　冯奎：这的确会面临很多摩擦。从承接地来说，所需要的基础设施和公共服务在短时间内还没有完全成熟，需要一定的时间和过程；从转出地来说，一些事业机构的功能是首都功能的配套功能，与核心功能连接非常紧密，转移起来很难。一些行政事业单位特别是教育、医疗等机构，选址要考虑到集聚效应、所服务的人口数量、公共服务均等化等因素。强行搬迁，往往会留下许多问题。所以，一些机构和功能不可能在规定时间内疏导到一个指定的城市，这牵扯到多方条件匹配的问题。存量需要逐步消化和引导，增量可以先考虑，比如在新建医院时，选址上要严格限制在北京城区落地，鼓励它到河北去。

　　中国青年报：大家担心，京津冀一体化会不会就是把河北发展成北京的六环、七环，继续“摊大饼”？

　　冯奎：这种担心有根据。以前北京“摊大饼”，从里往外摊。河北“里应外合”，推出环首都经济圈，造成了许多问题。这就提示我们，京津冀一体化发展战略一定要强调多中心的布局，不能再继续“摊大饼”。要综合考虑石家庄、唐山、保定、廊坊、承德、张家口等城市的发展，不能只发展“环首都”地区。

　　另外，要高度重视产、城、人的融合。如果选择与北京地理上有连接的区域，再规划上千平方公里的土地，建设几十个园区去承接疏解的产业和事业机构，就可能再发展一个特大型城市。这样会导致特大型城市病在重心上的平移，而不是解决。这样的教训有很多，有些地方是规划了很大面积的新城，做了很多投资和建设，结果吸引不了人过去，变成空城。

　　中国青年报：京津冀一体化战略具体应该如何推进？

　　冯奎：推进这一战略的前提条件是首都经济圈规划要尽快出台，给市场明确的信息。这次保定房价先行，炒作先行，原因很大程度上在于有效信息太少。此外，交通基础设施和环境治理应该优先考虑，还有就是基本公共服务均等化。

　　国际上，一体化发展是一个持续不断的过程。一般来说，先开始的合作偏“硬”，即强调基础设施、项目工程等方面的一体化。然后越来越“软”，就是机制、文化等方面的一体化。目前来看，京津冀一体化在未来5年之内会在交通、基础设施上明显进展。再有10至15年，随着内部机制生成、内生活力增强，京津冀一体化将进入良性互动阶段。