透视三中全会财税政策改革：谁的日子会难过?

　　十八届三中全会近日公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下称《决定》)明确提出，中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任，并给出了具体的划分原则。全会之前舆论普遍关注的“中央和地方之间谁管钱、谁管事”一问，就此得到回应。《决定》中还明确指出，将“适度加强中央事权和支出责任”，这意味着目前中央和地方事权财权分配不均的现状，将以中央上收部分事权而不是下放部分支出责任的方式得到一定解决。

　　针对可能存在“地方财力遭削弱”的担忧，《决定》还进一步提出，保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分。财税专家认为，这一方面给地方政府吃了颗“定心丸”，确保其财力不会减少，同时也预示着接下来具体税种和分税比例面临改革空间。财政部财政科学研究所副所长苏明指出，现在增值税的基本分税格局是“中央拿75%，地方拿25%”，但当营改增全部完成以后，这个比例有可能会改变。

　　正如学界所言，改革已经离开“所有人都受益”的阶段，进入深水区，每一步都会触动既有利益格局，每次改革之后，必定有些人的日子暂时会过得难。即便如此，改革的长期目标始终是优化资源配置结构，发挥经济和社会潜力，促进社会公平，使得绝大多数人，包括那些短期利益可能受到伤害的人，都能最终受益于改革和它带来的后继效应。

　　事权上收和税优政策改变：推动地方职能转变

　　北京大学国家发展研究院教授林双林对我国和美国的财税收支做了一个比较：2012年，我国中央政府的财政收入占全国财政收入比重为47.9%，但财政支出比重仅为14.9%，而美国的中央政府财政收入占比略高于我国，财政支出占比则是57%，相对平均。

　　数据的另一面是，我国地方政府的财政收入比重为52.1%，财政支出比重则高达85.1%。“可见，我国中央政府直接做的事情比较少。”林双林说。他同时指出，地方财政收入中，来源于中央政府转移支付的比重约占40%，相比之下，美国地方政府财政收入中，来源于中央政府转移支付的比重大约为20%。

　　正是在此数据背景下，中央做出了加强中央事权和支出责任的改革决定。《人民日报》20日报道，财政部部长楼继伟接受专访时指出：“目前，中国中央地方政府事权和支出责任划分不清晰、不合理、不规范，中央和地方职责交叉重叠、共同管理事项较多。这种格局造成目前中央财政本级支出只占全国总支出的15%，地方实际支出占到85%。很多该中央管的事情中央没有直接管理，委托给了地方去做，再通过专项转移支付给地方提出要求，客观上会不同程度地干预地方事权，地方往往也没有动力做好不适于地方承担的事项，造成行政效率偏低。”

　　结合保证财力格局总体稳定的承诺，上述决定如能切实执行，无疑对于地方政府是个解放负担的利好消息。但并非仅仅如此。《决定》还提出，税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定，清理规范税收优惠政策。

　　“很多地区都是直接、间接或自行出台了一些税优政策，这在一定程度上是非常必要的，但我们下一步要发挥市场的决定性作用，国家治理要现代化，恐怕税收政策在全国的公平统一和规范管理至关重要。”苏明向记者表示。

　　税优政策在各地的招商引资中扮演着众所周知的、不可或缺的重要角色，对于一些落后地区的经济腾飞甚至起决定性作用。如果取消地方性税优，会不会大大削弱地方的经济竞争力，进而让其日子更难过？

　　“地方招商引资和经济发展，根本上应该是靠市场机制、简政放权和政府更好的服务，再上升一句，那就是国家治理。这包括中央层面和地方层面，都要依靠一种更好的、更规范的服务来招商引资。如果每个地方都利用区域性的税优政策，实际上就变成了税收的恶性竞争，这完全不符合市场经济条件下的政策取向，未来肯定不会是这个趋势。”苏明说。

　　他认为，税优政策未来的趋势将会是更多按产业来安排，而不是区域，但这一步并不会走得太急，下一步按照《决定》中的提法，还仅仅是“加强规范管理”，而非完全取消；包括在不发达地区，国家政策给予一定税优倾斜，其效果恐怕暂时无法取代；但长期趋势是不可逆的，“这也是推动政府职能转变，推进国家治理能力现代化的需求。”

　　清理财政“挂钩支出”或改变各部门“话事权”

　　楼继伟还特别强调，《决定》中的“要清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式”，是“解决当前预算管理中突出问题的重大举措”。

　　他解释，目前教育、科技、农业、文化、医疗卫生、社保、计划生育7类挂钩支出，占到了全国财政支出的近五成，它们不可避免地造成财政支出结构固化，加大了政府统筹安排财力的难度。

　　简单说来，“挂钩”指的就是硬性规定比例。例如教育部门，多年来一直为提高全国公共财政性教育支出占GDP中的比重努力。1993年的《中国教育改革和发展纲要》提出，要“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，本世纪末达到4%”，这个目标花了近20年时间，汇聚几届努力，最终到2012年底才完成。自1993年以来，大的教育发展纲要性文件里都提及这一挂钩比例，而其他领域的情形也类似，这意味着与财政支出挂钩在事业产业发展当中的重要地位。

　　而这些钱用于何处呢？2012年的全国公共财政教育经费支出共21165亿元，其中3781.52亿元来自中央财政。在当年预算执行报告里，财政部提及了缓解“入园难”、加强农村中小学校舍维修改造、对农村义务教育学生实施营养改善计划等。

　　这些事项有的归属教育，有的处于教育和“三农”的重叠地带，二者均是财政支出重点挂钩对象。通常在中央确定相关领域的政策安排后，财政部就须针对性地安排支出，并要求地方财政进行配套。一位财政部专家曾经在一次会议上倒苦水：“国库的钱怎么花，财政部其实没多大决定权。”

　　“应该首先承认，在历史上一段时期，为了确保在上述几个方面的支出能够实现相关目标，这样的方式还是必要的。但这种挂钩事项，一定程度上把财政的职能肢解了。”苏明向记者表示，“从财政综合部门来讲，这就缺乏一种综合协调分派的职能。在新形势下，财税部门首先要统筹财力，综合考虑财政资金要应用于哪些方面，上述几个方面也应该去更好地保障，但挂钩这种方式，在未来国家治理现代化的情况下可能不太合适。”

　　楼继伟也强调，清理规范挂钩并不意味着财政要削减这些重点支出，只是不再采取挂钩方式。很多重点支出都是民生领域的，各级财政部门要继续把这些领域作为重点予以优先安排，确保这些领域事业发展的正常投入。

　　从另一个角度看，挂钩支出意味着将财政部门对资金安排的决定权部分分流到了其他部门，使它们变成“小财政部”，客观上加大了治理“跑部钱进”问题的难度。这意味着，此次清理挂钩事项，将会改变各部门的“话事权”，增加财政部门在资金运用上的统筹决定权。

　　“收支平衡”转向“支出预算”能否攻坚年底“突击花钱”？

　　仍以教育为例。有媒体注意到，2012年前三个季度，教育支出占GDP的比重仅达3.6%，而在11、12月，全国一共花掉了当年三分之一的教育支出，规模接近上半年教育支出的总和，其中12月又比11月翻上一番。在这种井喷之势的助推下，全国公共财政教育支出终于冲过了占GDP4%的目标线。

　　尽管没有部门愿意承认，但这种年底冲刺式花钱的现象在各个部门都屡见不鲜。形成这种现象的一大动因在于年度预算的“年度性”。当面临花不完的预算被收回，甚至可能波及下年度预算总额的前景时，“突击花钱”乃是难以苛责的人性之常。

　　楼继伟解释说，改革将把年度预算的控制重点从“收支平衡”转向“支出预算”，而为了保证这一点不造成赤字扩大，就必须建立跨年度预算平衡机制。

　　用通俗的话解释起来就是，过去的预算控制是“按计划收，按计划花，当年内必须平衡”，而改革后的预算控制将着重在“花多少、怎么花”上，平衡将不仅仅在一年内，而是在三年、五年甚至更长期中实现。

　　这将同时降低各部门在年底把钱突击花完的压力和动力，如能辅以更加严密和有效的预算支出监管，或能有效解决“年底突击花钱”这一顽疾。财税专家认为，从财政入手的干预，对于矫正政府和各部门的各种行为失范都是根本性的。

　　“只有财税部门设置能够延伸到所有政府职能和所有的政府部门，因为所有政府职能的履行，所有政府部门的运转，都是要用钱去铺路的，没有钱什么职能也履行不了，什么部门也运转不了。当你看到各个政府部门希望多干事，希望多要编制的时候，实际上透过这些背后要的是财政拨款的增加。因此只有从财税改革入手，才能为整个政府职能的规范、为解决政府干预过多和监管部不到位的问题打下基础，提供支撑。”中国社科院财经战略研究院院长高培勇近日在一次公开发言中这样表示。