财政部负责人解读三中全会深化财税改革重点

　　亮点1预算审批以支出为重点。税收不再是任务，而是预期，财政收入依法征收，该收多少就收多少

　　记者：十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，财政是国家治理的基础和重要支柱，同时提出要建立现代财政制度。怎样理解这些新提法？

　　楼继伟(财政部部长)：《决定》指出，财政是国家治理的基础和重要支柱，这是对财政职能作用的重要论断，也是一个很大的亮点。

　　《决定》提出建立现代财政制度，主要包括三个方面：政府预算制度、税收制度和事权与支出责任相适应的财政体制。我国现行财政制度中，存在一些与现代国家治理、与改革要求不相适应的地方。建立现代财政制度，就是要通过改革，使预算管理体制更加科学、有效，税制更加公平、规范，同时要合理确定中央与地方的事权与支出责任。

　　记者：如何建立全面规范、公开透明的预算制度？

　　楼继伟：预算制度改革重点在三个方面：

　　一是改进年度预算控制方式。目前我国预算审批包括收入、支出和收支平衡三个方面，但核心是收支平衡，而不是支出规模与政策。如果预算以平衡状态为重点，那么每年财政收入就必须完成预算安排，否则就会造成赤字扩大。这样一来，客观上容易带来预算执行的“顺周期”问题，当经济比较热的时候，完成收入任务比较容易，财税部门会倾向于少收点，民间的钱越多，经济就会越热；当经济比较冷的时候，完成任务不容易，财税部门为了完成任务就倾向于多收，民间的钱少了，经济就会更冷。因此，《决定》明确提出，审核预算的重点由财政收支平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。在预算审批以支出为重点后，税收就不再是任务，而是预期，财政收入依法征收，该收多少就收多少，这是一项重大的机制变化。

　　二是建立跨年度预算平衡机制。年度预算审核重点由收支平衡转到支出政策上，收入预算从任务改为预期，预算确定的收支平衡状态在执行中有可能被打破。为确保财政的可持续，就要建立跨年度预算平衡机制，一方面是建立跨年度弥补超预算赤字的机制，另一方面是建立中长期重大事项科学论证的机制，对一些重大项目不能一年一定政策，要有长远考虑，通过实行中期财政规划管理，强化其对年度预算的约束性，增强财政政策的前瞻性和财政可持续性。

　　三是实施全面规范的预算公开。现在的预算公开更多的是财政收支情况的报账，简单公开账目。以后预算要更多强调公开支出政策，预算公开除了“报账”以外，要让大家更多知道是怎样一种支出政策，增强预算的透明度。

　　亮点2税制更加公平、规范。加快房产税立法和改革步伐，减少房产建设和交易环节税费，增加房产保有环节税收

　　记者：推进税制改革的方向是什么，有哪些重要举措？

　　楼继伟：根据全会要求，当前和今后一个时期推进税制改革的方向是，根据“五位一体”总布局、总要求，在保持宏观税负总体稳定的基础上，充分发挥税收筹集财政收入、调节分配、促进结构优化和产业升级的职能作用，加快形成有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系，更大程度、更大范围发挥市场在资源配置中的决定性作用。

　　深化税制改革的重点内容包括：全面推进增值税改革，建立符合产业发展规律、规范的消费型增值税制度，消除重复征税问题；推进消费税的改革，调整消费税征收范围、环节和税率，将一些资源类产品和高档消费品纳入征收范围，进一步发挥消费税的调节功能，等等。同时，三中全会还提出要逐步提高直接税比重。一方面对自然资源要素征收，要推进资源税从价计征改革，进一步促进资源节约和环境保护。另一方面，加快完善个人所得税征管配套措施，逐步建立健全综合与分类相结合的个人所得税制，加大收入分配调节，更好地体现公平。加快房产税立法和改革步伐，减少房产建设和交易环节税费，清费立税，增加房产保有环节的税收。

　　清理规范税收优惠政策，也是三中全会确立的重要任务。市场经济是公平竞争的经济，税收优惠政策过多过滥不符合市场经济的一般原则。要按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则，加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理。对于目前已有的优惠政策，要确定期限、限期取消，以后不再开新口子。区域发展规划应与税收优惠政策脱钩，今后原则上不再出台新的区域税收优惠政策，税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定。同时，严格禁止各种越权税收减免。

　　亮点3事权和支出责任相适应。总体上将大量减少中央专项转移支付和对地方的干预，促进市场统一和公共服务均等化

　　记者：《决定》提出要建立事权和支出责任相适应的制度，发挥中央和地方两个积极性。下一步将如何推进这方面的改革？

　　楼继伟：事权与支出责任相适应，实际上是涉及一个国家治理体系和治理能力建设的问题。在事权划分中，首先明确哪些是中央事权并由中央承担支出责任、哪些是地方事权并由地方承担支出责任，哪些是中央委托地方事权、中央相应承担支出责任，哪些是中央与地方共同事权相应明确各自支出责任。

　　当前中央和地方职责交叉重叠，共同管理的事项较多，这种格局造成目前中央财政本级支出只占全国财政支出的15%，地方实际支出占到85%。这说明很多该中央管的事情中央没有直接管理，委托给了地方去做，再通过专项转移支付给地方提出要求，客观上会不同程度地干预地方事权，地方往往也没有动力做好不适于地方承担的事项，造成行政效率偏低。

　　今后，要按照建立事权与支出责任相适应的制度要求，在转变政府职能、合理界定政府与市场边界的基础上，充分考虑公共事项的受益范围和管理效率，合理划分中央和地方事权与支出责任，适度加强中央政府事权和支出责任，减少委托事务。《决定》同时提出，要保持现有中央和地方财力格局总体稳定。在这一基础上，中央和地方按规定分担支出责任，使得一般转移支付和专项转移支付事项获得规范，总体上将大量减少中央专项转移支付和对地方的干预，有利于促进市场统一和公共服务均等化。

　　记者：《决定》明确提出，要清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式，这样做的目的是什么？

　　楼继伟：这一改革切中弊端，是解决当前预算管理中突出问题的重大举措。目前，与财政收支增幅或GDP挂钩的重点支出涉及7类，包括教育、科技、农业、文化、医疗卫生、社保、计划生育。2012年，财政安排这7类挂钩支出，就占到全国财政支出的48%。支出挂钩机制在特定发展阶段为促进上述领域的事业发展发挥了积极作用，但也不可避免造成财政支出结构固化，加大了政府统筹安排财力的难度，全国财政从中央到县四级都要求挂钩，也不符合社会事业发展规律，部分领域甚至出现财政投入与事业发展“两张皮”，容易产生“钱等项目”、“敞口花钱”等问题。这种挂钩的另一弊端，是造成财政专项转移支付过多，资金投入重复低效。

　　当然，清理规范挂钩并不意味着财政要削减这些重点支出，只是不再采取这种挂钩方式。很多重点支出都是民生领域的，各级财政部门要继续把这些领域作为重点予以优先安排，确保这些领域事业发展的正常投入。