生态环境破坏党政干部“同责”

8月17日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》（以下简称《办法》）。《办法》确定了“党政同责”的环境损害事件问责原则，并明确提出“对违背科学发展要求、造成生态环境和资源严重破坏的，责任人不论是否已调离、提拔或者退休，都必须严格追责”。

中共中央组织部有关负责人在答记者问时表示，《办法》可以作为督促领导干部在生态环境领域正确履职用权的一把制度利剑、一道制度屏障，通过明晰领导干部在生态环境领域的责任红线，从而实现有权必有责、用权受监督、违规要追究。

首次以中央文件形式提出“党政同责”要求

从现实情况看，要使生态环境领域的政策规定落到实处关键要靠各级党政领导干部，而出现生态环境严重损害事件也往往与党政领导干部失职、渎职有着直接关系。因此，《办法》突出领导干部这个“关键少数”，聚焦各级党政领导干部的权力责任。《办法》明确，地方各级党委和政府对本地区生态环境和资源保护负总责，党委和政府主要领导成员承担主要责任，并在追责情形中着重细化了党委和政府主要领导成员的“责任清单”。

梳理《办法》中的亮点，“党政同责”颇为引人注目。

追溯“党政同责”的概念，最早在食品安全、计划生育和安全生产领域使用，比较典型的是“三鹿事件”中，河北省石家庄市委书记被免。

“但这三个领域的‘党政同责’，通常是地方规定。即使在安全生产领域，也是各个省有规定，国家层面并没有给出规定。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文指出，“这是首次以中央文件形式提出。”

全国政协委员、中国科学院地理科学与资源研究所原副所长欧阳华表示，这是鉴于现行法律法规对地方各级党委领导成员在生态环境保护方面的责任没有规定，地方党委、政府主要领导成员往往难以追责到位，容易出现“权责不对等”的现象提出的，意味着“决策者”和“执行者”今后都要承担法律责任，“是政策的一个重大突破”。

不过，作为长期研究这一概念的专家，常纪文特别提醒，“党政同责”并不代表党委和政府承担一样的责任。

“比如发生了重大的环境事故，可能省长、市长、县长责任重一点，书记轻一点。”

“这是因为两者担责的条件不同，后果也不同。”常纪文解释，“政府与党委角色不同，责任也不同。政府的责任，主要在于全面贯彻落实党委的决定；而党委的责任，主要在于研究、部署、督促、落实和支持。因此，如果实施过程出现重大问题，主要追究政府的责任；而如果在部署、督促等层面出现问题，需追究党委的责任。”

同时，《办法》为了增强追责的针对性、精准性和可操作性；防止责任转嫁、滑落，确保权责一致、责罚相当，还详细规定了25种追责情形，使责任主体与具体追责情形一一对应。

影响干部选拔任用明确“一票否决”制

“为政之要，莫先于用人。”《办法》的另一大亮点就是从制度上把履行生态环境建设职责与干部选拔任用和评优挂钩。

《办法》明确规定，党委及其组织部门在地方党政领导班子成员选拔任用工作中，应当按规定将资源消耗、环境保护、生态效益等情况作为考核评价的重要内容，对在生态环境和资源方面造成严重破坏负有责任的干部不得提拔使用或者转任重要职务。并提出受到责任追究的党政领导干部，取消当年年度考核评优和评选各类先进的资格。

十一届全国政协委员、上海交通大学环境资源法研究所所长王曦指出，干部选拔任用具有鲜明的导向作用。过去上级政府以地方GDP增长数字作为考核政府主要领导的指标，在这种政府治理模式下，各地政府主要领导不可避免地陷入在任期内提高地方GDP增长率的怪圈。而最快地提高地方GDP增长率的方式就是粗放型的发展方式。在这种发展方式下，环境、生态、甚至人民的生命和健康都成了官员追求任期内经济政绩的牺牲品。《办法》的出台的一个重要意义就是利用干部选拔任，起到“指挥棒”作用，以法律建立足以制约政府行为的规则，为政府按照科学发展观的要求来从事有关环境的决策建立最低的行为规则。

同时，《办法》的另一个亮点是确定的责任追究情形，既包括发生环境污染和生态破坏的“后果追责”，也包括违背中央有关生态环境政策和法律法规的“行为追责”。比如，地方党委和政府主要领导成员作出的决策严重违反城乡、土地利用、生态环境保护等规划，政府有关工作部门领导成员违反生态环境和资源方面政策、法律法规批准开发利用规划或者进行项目审批（核准），都要受到责任追究。

形成闭环系统，强化追责者责任

针对以往责任追究启动难、实施难的问题，《办法》也规定了具体的实施程序。

中国政法大学环境资源法研究所所长王灿发告诉记者，过去许多政府文件中也屡次提到要进行追责，但并没有规定如何启动，这一定程度上影响了追责的真正实施。但在《办法》中，明确把“谁来启动”做了规定。

按照《办法》，各级政府负有生态环境和资源保护监管职责的工作部门发现有本办法规定的追责情形的，必须按照职责依法对生态环境和资源损害问题进行调查，在依法作出行政处罚决定或者其他处理决定的同时，对相关党政领导干部应负责任和处理提出建议，按照干部管理权限将有关材料及时移送纪检监察机关或者组织（人事）部门。

环保部政策法规司副司长别涛认为，这意味着地方政府的环保部门有权启动对官员的问责，赋予了环保部门相应的权力。

同时，《办法》还对“未履行”这一权力的行为做出了限制，设置了对启动和实施主体的追责条款———政府负有生态环境和资源保护监管职责的工作部门、纪检监察机关、组织（人事）部门对发现本办法规定的追责情形应当调查而未调查，应当移送而未移送，应当追责而未追责的，追究有关责任人员的责任。

“这是《办法》的又一亮点，目的在于形成一个闭环系统，强化追责者的责任，确保对生态环境损害行为‘零容忍’。”中组部有关负责人认为。

不过，再好的制度得不到执行，都是一纸空文。对于这些规定的实施，也存在待完善的地方。

欧阳华表示，要想让《办法》真正落到实处，仍需加强宣传，让《办法》深入人心。一方面，领导干部要牢固树立生态红线不能碰的理念；另一方面，也要发动社会力量，监督各级政府落实、执行。

王灿发还提醒，应出台对于追责程序的规定细则。“如果只有实体性规定，没有程序性规定，制度也不能真正落实。”

中组部有关负责人也指出，未来仍需要细化措施。“各省、自治区、直辖市党委和政府可制定实施细则，国务院负有生态环境和资源保护监管职责的部门应当制定落实的制度和措施。要强化问责，对出现责任追究的情形和问题，有关党委和政府及其工作部门必须追责到位，决不能让制度规定成为‘没有牙齿的老虎’。要加强督查，组织部门要会同有关机关和部门及时检查《办法》落实情况，积极解决执行中出现的问题，确保《办法》的各项规定落到实处。”

“还应尽快将规定上升为法律，比如将这些政策纳入正在修订的大气污染防治法和即将修订的水污染防治法等具体法律中，再逐步修改环境保护法等。”王灿发说，“这意味着把党的政策上升为法律，成为国家一体遵行的规范。”

(来源:人民政协报)

关键词：生态环境损害，办法，党政领导干部，环境资源法，政府治理模式，科学发