灾难多发有必要完善国际救灾法

原标题：灾难多发有必要完善国际救灾法

□ 李万强

2004年东南亚海啸、2005年美国卡特里娜飓风、2008年中国汶川大地震、2011年日本福岛地震核电站泄漏……新的千年,人类社会重大灾难有增无减。尽管自古以来就有洪灾、地震、麻风病肆虐等灾害事件,但人类应对灾难的形势似乎愈发严峻。其一,人口的爆炸性增长,使得灾难受害者与以往相比可能更为众多。其二,社会、经济以及技术的发展客观上使得灾难的成因不仅限于自然因素,也可能源于人为因素,比如人为造成的核电站辐射物质泄漏、大坝溃塌、生态恶化等。值得欣慰的是,随着国家关系的日益密切以及国际社会组织化程度的不断提高,基于国际人道主义的考虑,为遭受灾难打击的国家和人民提供救助,不仅是国际社会的共识,同时也是日趋普遍的国际实践。于是,自上世纪七十年代起,国际救灾法作为国际法的一个新的分支,开始形成并取得长足发展。

国际救灾法,就是对灾难进行国际救助所涉及的法律。在一国境内发生的灾难超过该国自救能力的时候,国际社会就有必要为该国提供国际救助。从主体来看,参与国际救灾或者为国际救灾提供便利的主体包括施救国、救灾物资启运国与过境(或中转)国、私人救助主体、救助军队以及相关国际组织或非政府组织等,接受救助的主体为受灾国及其民众。从引发国际救助的灾难来看,其成因不仅仅限于洪水、干旱、地震、海啸等自然事件,还包括人为或技术的事故以及公共卫生事件。即便是采用“自然灾害”这一表述的国际文件,其内容也不限于自然现象引发的灾害。从救助活动来看,其性质应为人道主义性质,其目的在于应对受灾国自救能力不足导致的“紧急之需”。因此,国际救灾法的时间效力为灾难发生当时及嗣后不久,也可能分别向前或向后延及应灾准备阶段或灾后初期恢复阶段,但是一般不涉及灾难预防以及灾后重建活动。

迄今为止业已存在的大量相关国际法律文件是国际救灾法生成的现实基础。在多边层面上,有1965年《便利国际海运公约》、1973年《简化和协调海关程序的京都公约》、1986年《发生核事故或放射性突发事件援助公约》、1998年《为减灾和救助行动提供电信资源坦佩雷公约》、2000年《民防援助框架公约》等。在区域层面上,有1991年《美洲便利灾难救助公约》、1991年《建立加勒比灾害应急处置机构协定》、1998年《黑海经济合作组织成员国政府间关于自然与人为灾难紧急处置与救助合作协定》、2005年《东盟灾难管理与紧急处置公约》等。在双边层面上,有1977年法国—德国《灾难或严重事故相互援助协定》、1997年阿根廷—智利《重大灾害合作协定》、2002年瑞士—菲律宾《自然灾难或重大突发事件合作协定》、2006年中国地震局—意大利民事保护局《关于地震减灾与应急管理的合作谅解备忘录》等。另外,一些国家还根据自身需要制定了相关的国内法规则。

由于还处于初创阶段,国际救灾法领域内容覆盖面广、成员国数量众多的国际公约暂付阙如。可喜的是,一些国际机构,特别是联合国和国际红十字会和红新月会国际联合会在灾难救助国际协调方面所作的努力,对这一领域法律治理的强化具有极大的推动作用。在联合国方面,1971年,联合国大会通过题为“自然灾害及其他灾害情形下的救助”的第2816号决议,并据以设立“联合国救灾协调办公室”(UNDRO),标志着政府间全球救灾协调机制开始形成。1984年,联合国经社理事会起草了《危急情况救助的便捷化公约草案》；1991年,联大通过题为“加强人道主义紧急救助合作”的第46/182号决议；2007年以来,联合国国际法委员会一直致力于“灾难事件中个人的保护”问题研究。在红十字会方面,1969年国际红十字会通过了《灾难救助的原则与规则》,1977年国际红十字会议通过了《危急情况救助的便捷化措施》,2007年国际红十字和红新月会国际联合会通过了《国际救灾和灾后初期恢复援助的国内便捷化与规范化行动指南》。这些文件尽管不具有法律拘束力,但其对国际国内实践的指导意义以及对国际国内立法的示范意义不容忽视。

综观前述国际文件,可以发现国际救灾法的实体内容主要包括:(1)受灾国和施救国的责任；(2)国际救助行动的启动和终止；(3)救灾物资与设备的通关与运输；(4)救助人员(包括军队)的准入与资格；(5)救灾中的特殊问题,比如银行账户的设立、税收、安全保障、救灾保险、反腐败等；(6)救灾行动的国际协调等。

自产生之日起,国际救灾法一直是在国家主权原则和满足人道主义需求原则的张力中发展前行。国家主权原则要求国际救灾行动必须以受灾国的同意为前提；国际救灾行动不得用于推行某一政治、宗教或意识形态立场,不得成为政府推行外交政策的工具；救助方应当尊重当地的文化与风俗习惯；在信息披露和宣传报道方面,救助应当顾及灾难受害者的人格尊严等。满足人道主义需求原则要求受灾国不得随意武断拒绝国际救助,救助应当满足基本需求并致力于减轻当地应对灾难的脆弱性等。

另外,考虑到国际救灾的目的在于应对受灾国自身力量不足导致的“紧急”之需,便捷原则也应成为国际救灾法的基本原则并应加以突出和强调。这一原则一方面要求受灾国为救灾人员及物资的出入境以及国内流动提供便利；另一方面也要求救助行动应当快速有效。当然,从广义上看,便捷原则也来源于满足人道主义需求原则。可以说,国际救灾任何法律问题的妥善解决、未来国际救灾法的成熟与完善,都取决于国际社会如何在尊重国家主权和满足人道主义需求之间实现更好的平衡。

(作者系西安交通大学法学院副院长、教授)

(来源:法制日报)

关键词：国际社会，1986年，黑海经济合作，国际人道主义，国际实践，救灾人