公路收费应忠实于法治

《收费公路管理条例》的修订要遵循法治精神，开门立法、民主立法、科学立法，决不能让征求意见走过场、变秀场

近日，交通运输部公布《收费公路管理条例》(以下简称《条例》)修订稿向社会公开征求意见，修订稿对今后收费公路建设资金来源、收费期限、收费公路转让等事项做出重大修改，引发广泛关注。

其中，《条例》修订稿是否忠实于法治精神是无法回避的焦点问题。在十八届四中全会彰显法治的时代背景下，法律法规的起草、修订遵循法治的精神和要求，是全面提升立法质量的基本条件。

从这一视角观察，此次《条例》修订有不少值得商榷之处。譬如，将养路费纳入通行费征收，就涉嫌违反其上位法《中华人民共和国公路法》(以下简称《公路法》)的规定。按照《公路法》第36条的规定，“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定。”在上位法有明文规定的情况下，下位条例如果大胆“突破”，将是对法治精神的一种伤害。

更多的讨论集中于公路的收费期限问题。《收费公路管理条例》明确规定，政府还贷公路的收费期限，按照用收费偿还贷款、偿还有偿集资款的原则确定，最长不得超过15年。收费公路的收费期限届满，必须终止收费。

由此可见，政府还贷公路的最长收费期限绝不是橡皮筋，国家法律法规本来有清晰规定，但实践中，近些年一些地方出于利益冲动，一再突破法规限制，找出种种借口变相延长公路收费年限。对此，高速公路经营方是绝对的赢家，而物流业和社会车辆主被强行“绑架”，成为公路印钞机的“买单者”。

在新公布的《条例》修订征求意见稿中，政府收费公路中的高速公路实行统借统还，不再规定具体的收费期限，按照用收费偿还债务的原则以实际偿债期为准。债务偿清后，实行养护管理收费，解决高速公路养护费用的问题。特许经营公路的期限按照收回投资并有合理回报的原则确定。其中高速公路的经营期限一般不得超过30年，投资规模大、回报周期长的，可以约定超过30年。特许经营高速公路期届满后，实行养护管理收费。

不止如此，对一级收费公路改建为高速公路或者提高高速公路通行能力的改扩建工程，可重新核定偿债期限或经营期限，这意味着高速公路收费或将不再受时间限制。

从现行法律规定分析，交通运输部修改高速公路收费期限，必须得到法律的授权。但是，现行《公路法》并没有明确这一授权，因此《条例》修订稿相关规定明显不妥。

按照《中华人民共和国立法法》第八十八条规定：法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。此外，我国《行政法规制定程序条例》也明确规定，起草行政法规，应当遵循立法法确定的立法原则，并符合宪法和法律的规定，还应当体现改革精神，科学规范行政行为，促进政府职能向经济调节、社会管理、公共服务转变。简而言之，行政规章不能违反上位法律，勺子不能比锅大。

因此，暂时抛开高速公路长期收费面临的技术争议，在程序正义和立法约束方面，这一“新规”面临的追问就是硬伤。

对此，舆论多有批评，譬如，交通运输部仅替公路经营公司强调亏损，不追究没有达到可行性研究报告要求的相关人员责任，却通过修法要求公路使用者对此负责，为公路经营公司的经营不善买单，此举违反了正当程序原则。

这或许表明，交通运输部采用收费方式，管制公路使用者，该行为只是产业需求所导致。对此种现象，经济学研究称为“管制俘获”。也就是说，公路经营公司已经成功俘获管理部门，让其站在公路经营公司立场上进行立法，而不顾此举是否会加重公路使用者的负担，以及这种规定的合法性。

回到四中全会强调的依法治国的理念和精神，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，加强和改进政府立法制度建设，完善行政法规、规章制定程序，完善公众参与政府立法机制。

具体而言，重要行政管理法律法规由政府法制机构组织起草，要明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。

《条例》的修订关系到汽车社会千万个家庭的切身利益，必须开门立法、民主立法、科学立法。对于各界对修订稿中相关条款的质疑，有关部门应当高度重视，认真回应，决不能让征求意见走过场、变秀场。□文/南辰

关键词：条例，收费公路管理条例，法治精神，公路法，修订稿，高速公路，收费方