全方位推进行政体制改革

新一届政府将职能转变作为深化行政体制改革的核心，将深化行政审批制度改革作为转变政府职能的突破口，将激发经济与社会活力作为深化行政审批制度改革的最终落脚点。

当前，行政审批制度改革已经不仅从“点”向“线”拓展，而且正在从“线”向“面”纵深，向“体”延展，逐步涵盖改革的全部要素，实现与关联改革的协调推进和对“五位一体”总体布局的支撑保障，以放大简政放权、职能转变的整体效能，开启改革新篇章。

取消下放行政审批事项，是深化行政体制改革的突破口、切入点，是继续简政放权、转变政府职能、释放改革红利的先手棋，是优化政府部门职责体系的关键之举。取消下放行政审批事项，既是起点，又是重点。从这一点入手，可谓切中时弊、有的放矢。

总体来看，这项改革已经取得显著成效，取消下放行政审批事项数量进度远超预期。2013年新一届政府实际接手1526项行政审批事项，总理庄重承诺：至少要取消下放其中的三分之一。目前，取消下放的行政审批等事项已超过800项。2015年5月,“非行政许可审批”这个概念也成为了历史。

每一批取消和下放的行政审批事项中，都有“含金量”较高的项目。根据调研，社会判断取消下放行政审批事项“含金量”高低有五个标准：一是，社会受益群体数量多少，利益份额大小。二是，社会关注度高低。三是，取消下放的行政审批事项业务量多少。四是，取消下放的行政审批项目资金量多少。五是，激发企业市场活力的效果大小、快慢。

当前，取消下放行政审批事项的实际成效与社会期望还有一定距离，突出表现在四个方面：其一，效应逐级递减，国务院取消下放的行政审批事项与区县的实际工作交集太小。其二，有的事项业务量非常少，比如，已取消的“非营利性科研机构认定”和“国家级示范生产力促进中心认定”，近五年内申请办理量为零。其三，有的事项并非部门核心，比如，某部门目前取消下放的主要是水运项目而非公路交通建设项目的审批事项。其四，96项非行政许可审批项目演变成待继续深化改革与进一步规范的其他权力。换言之，这96项并没有取消，目前换了个形式存在，对之还有继续取消的空间，值得全社会持续关注。

现阶段，国务院取消下放行政审批事项的工作绝不能松劲，要继续向“点”要深度，重在向“点”要质量。一场90分钟的足球赛，决定输赢的进球可能出现在最后一分钟，甚至加时赛中。取消下放行政审批事项要咬定关键领域不放松，分领域清理，全过程跟进，彰显超强的改革耐性，抓出全社会为之一振的“含金量”。

行政审批制度改革有着科学内涵和自身边界，不能无限缩小或任意放大。应遵循这条改革实践的内在逻辑主线，向“线”要长度，增加取消下放行政审批事项的“附加值”。

除了取消下放行政审批事项这个起点，行政审批制度改革的内在逻辑链条上至少包含五个重要环节：一是，科学配置行政审批权。目标是建立统一的行政审批服务平台，实现“一个窗口对外”。二是，实现行政审批标准化。这是面向全社会提供无差别高品质行政审批服务的前提条件。三是，优化行政审批流程。目的是减少行政相对人就审批事项与政府发生关联的接触点，改进审批效率，提升公众满意度。四是，实现网上审批。五是，加强事中事后监管。

攻其一点，不计其余，难以解决审批难的问题。当前，各层级政府在科学配置行政审批权、优化审批流程方面力度程度差异较大，多部门并联审批还存在法律法规方面的障碍，一些部门对事前审批依然迷恋，对事中事后监管依然迷茫。同时，网上审批仍受制于部门间信息壁垒，行政审批行为标准化也只处于规范化阶段。

下一步，不能只是“头痛医头，脚痛医脚”，应釜底抽薪、统筹设计，在深化改革的实践中涵盖行政审批制度改革的所有基本要素。

首先，已到了自上而下推动全国行政审批制度改革的关键时点。在经过多年积累、地方经验足够丰富的基础上，中央层面应构建一个系统可操作的全国行政审批制度改革推进机制。同时开始推进“运用大数据建设开放政府行动计划”，否则政府一级的行政审批行为标准化、优化审批流程、网上审批、协同监管、有效监督等均无从谈起。

其次，打通部门权力清单与部门责任清单，将责任落实到领导。机关内部实行审批监管分离，审批权相对集中行使，机关将主要精力放在统筹谋划、政策制定、加强事中事后监管上。同时全面推进政务公开，依靠大数据建设开放政府。

根据《国务院机构改革和职能转变方案》的部署，与行政审批制度改革直接相关的改革有两项：减少和下放投资审批事项，减少和下放生产经营活动审批事项；与之密切相关的改革有五项：减少资质资格许可和认定项目，减少收费，改革工商登记制度，改革社会组织管理制度和加强基础性制度建设。

这七项改革关系密切，但五项关联改革进展明显落后于取消下放行政审批事项的改革。

其一，加快清理减少资质资格许可和认定项目步伐，公布资质资格清单，清单之外一律限期取消。同时在资质资格清单框架内继续减少资质资格认定。

其二，加快工商登记前置审批改为后置审批步伐。工商登记前置审批设定属于中央事权，只能根据法律、行政法规或国务院决定设定。目前清理出的219个工商登记前置审批项目中，98项由部门自行设定。应继续大幅减少投资项目前置审批，将没有法定根据的前置审批项目原则上一律改为后置审批或取消。

其三，按照定量目标减少行政事业性收费。新一届政府按照数量指标取消下放行政审批事项，实践证明是行之有效的。可借鉴这种有益经验，对400余项收费项目、收费数量，定数量指标取消。

其四，改革社会组织管理制度。关键是在“脱钩”基础上清理规范中介服务，清理规范与行政机关关系密切的社会组织（中介组织），避免“黑中介”蚕食行政审批制度改革成果。

其五，推进社会信用体系建设，建立全国统一的社会信用代码制度和信用信息共享交换平台，依法保护企业和个人信息安全。这也是加强基础性制度建设的当务之急。

行政审批制度改革不是深化行政体制改革的全部。党的十八届三中全会决定虽然没有将行政体制改革与经济、政治、文化、社会、生态文明体制改革并列，但对这项改革的部署始终渗透于“五位一体”总体布局的改革部署中。

深化行政体制改革与深化经济体制改革水乳交融。作为全面深化改革的重点，经济体制改革的实现力度，很大程度上取决于行政体制改革的深度；市场在资源配置中能否起决定性作用，也在很大程度上取决于政府作用的限度。简言之，经济体制的转型在很大程度上取决于行政体制的转型。

坚持和完善基本经济制度，积极发展混合所有制经济相适应，要求完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管。加快完善现代市场体系，要求加快转变政府职能，健全宏观调控体系，全面正确履行政府职能，优化政府组织结构。深化财税体制改革，要求建立事权和支出责任相适应的制度。健全城乡发展一体化体制机制，要求改革维护城乡二元结构的相关行政体制。构建开放型经济新体制，要求改革涉外投资审批体制，以开放促改革。

深化行政体制改革是深化政治体制改革的重要组成部分。合法性与分权制衡是现代政治的核心议题。改革开放以来的历次行政体制改革，不仅构成政治体制改革的重要内容，而且承担着部分“吸纳”政治体制改革内容的使命。致力于实现行政权力运行的规范有序、公开透明，扩大人民监督，是“吸纳”的重要方式。

深化行政执法体制改革与深化司法体制改革，是推进法治中国建设的两大支柱，要求推进综合执法，维护司法公正。让权力在阳光下运行，是强化权力运行制约和监督体系的基础性工作，要求推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。

深化行政体制改革为深化文化体制改革保驾护航。文化体制改革要实现双重使命，一是建设社会主义核心价值体系，巩固全党全国各族人民团结奋斗的共同思想基础；二是激发全民族文化创造活力，建设社会主义文化强国。

政府只有实现由办文化到管文化的转变，才能更好地完善文化管理体制；只有实现由办市场到管市场的转变，才能建立健全现代文化市场体系。只有将前两项工作做好了，政府才能将自己解放出来，更好地构建现代公共文化服务体系，提高文化开放水平。

深化行政体制改革与深化社会体制改革一路同行。社会体制改革应着力解决两大矛盾，一是解决经济发展与社会发展“一条腿长一条腿短”的矛盾；二是解决“维稳”与“维权”之间的矛盾。既要维稳，保证社会和谐有序；又要维权，维护公民合法权益，使社会发展充满活力。

行政体制改革应为推进社会事业改革扫清障碍，统筹推进教育发展，促进就业创业，实行收入分配、社会保障、医药卫生体制改革，保障广大人民的生存发展权利和人格尊严，为创新社会治理体制开辟道路，真正使社会治理转变到“以维权促维稳”的法治轨道上来。

深化行政体制改革为深化生态文明体制改革提供支撑。生态文明体制改革对深化行政体制改革提出了四项新要求：一是，健全国有自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职能。二是，健全自然资源监管体制，统一行使所有国土空间开发用途管制职责。三是，建立国家公园体制，对碎片化的自然保护地进行整合调整。四是，改革生态环境保护管理体制，为生态环境保护奠定更加坚实的制度基础。□

宋世明，国家行政学院公共管理教研部教授、博士生导师。文/宋世明

关键词：行政体制改革，行政审批制度改革，行政审批项目，行政相对人，行政机关