王兴斌：5A级景区摘牌为何如此难？

王兴斌

近日，国家旅游局通报，全国共有44家A至4A级旅游景区被摘牌，10家5A级景区受到警告或严重警告，限期完成整改，“对复查不合格的景区，将采取更加严厉的措施，甚至摘牌”。在笔者的记忆中，这在国家旅游局尚属首次，可以说是从未有过的“重拳出击”。

A级景区，尤其是5A级景区，可以说是某个省或某市的旅游品牌的标志，与所在地的形象、政绩和门票价格等直接相关。因而无论评定还是处罚某个5A级景区并非小事，关系到方方面面的利益纠葛。以往也有要撤销几家不合格的5A级景区的传闻，但最终都以“整改有成效”而不了了之。以五台山景区为例，去年10月，中央电视台就对该景区的乱象作过曝光，笔者曾接受过央视记者的采访，指出五台山景区问题的根子在于当地主管部门的失职。但现在看来五台山依然如故。如果只是“警告”一个景区，而不“警告”景区以至地区行政主管部门的失责、渎职甚至更严重的问题，景区问题又如何得以根治？

这次国家旅游局对游客反映集中的景区派出暗访工作组调查，由国家旅游局直接公布被处罚的景区名单，切断了有关方面说情、打招呼的机会，以示整治的决心，对不合格景区的查处开了一个好头。从“依法行政”的角度看，应该修改2005年《旅游景区质量等级评定管理办法》，或在此基础上制定A级旅游景区处理的实施细则，明确对A级景区“警告”、“严重警告”、“摘牌”的标准，规范对不合格A级景区的处理程序，以及被处罚的景区申辩和再申报等事项。仅用“暗访工作组”的印象或行政主管部门的判断作出处理，恐怕一是不完全符合“依法施政”的原则，二是避免“选择性”执法的嫌疑，三是难以服众、特别是让被处罚单位心服口服。

从更深层次考虑，应该从景区管理的体制机制上找根源。从2002年起，国家旅游局启动了A级景区评定工作，对规范景区建设、提升景区服务质量无疑起到了重大作用。10多年来，评上去容易、撤下来难，撤5A级景区更难。现在下决心破解这个难题时，有必要思考景区质量等级评定的体制机制如何改进。

目前A级景区的评定本质上仍然是变相的行政审批，虽有各级“旅游景区质量等级评定委员会”，但对A级景区特别是5A级景区的评定与复核，评不评哪家、检查复核哪家，实际上由有关行政主管部门决定。“行政审批”往往难免存在面子关系、人情关系、首长的个人因素及其他关系。挂牌如此，摘牌更如此。

在开始评定5A级景区时，有一个不成文的规定，就是照顾“地区平衡”，因而难以“一碗水端平”。也许有的A级、特别是5A景区挂牌就不够格或很勉强。撤销一个不合格的5A级景区可以警示其他景区，起到“敲山震虎”的作用。但是，由于搞“地区平衡”，“上”与“下”都与政绩、面子有关，类似可留可撤的景区又往往不止一两个，要摘牌就难上加难。

《旅游景区质量等级评定管理办法》中规定，“监督检查采取重点抽查、定期明查和不定期暗访以及社会调查、听取游客意见反馈等方式进行”。“明查”也好，“暗访”也好，都是具体的个人，经历、专业、素质与水平都有局限，怎么保证公开、公平、公正？

如此种种，评上去容易、撤下来难就不难想象了。

出路何在？还是回到2009年《国务院关于加快发展旅游业的意见》上来：“逐步建立以游客评价为主的旅游目的地评价机制。”应该按照中央部署的政府职能转变、“依法施政”的要求，建立起政府主管指导、社会公众监督与行业协会执行的景区质量等级评定体制。政府主管部门指导、制定各类旅游目的地评价标准与程序，“制订游戏规则”，但不插手、不包揽评定处罚等事务性事务，“不参加游戏”。景区质量等级评定之类交给与评定没有直接利益关系、中立的非政府中介组织或媒体。当然，同时也要防止“红顶”中介和赢利为目的的商业性发“牌”颁“证”活动。此种倾向开始露头，也值得注意。

关键词：警告，暗访，地区平衡，行政审批，严重警告，国家旅游局，旅游景区质量