黄恢月：“一元钱”组织旅游低价模式之孰是孰非

中国网5月19日讯 所谓“一元钱”组织旅游，是对所谓的低价旅游服务模式的泛指。社会大众对于低价旅游服务的争论已久，且有愈演愈烈的趋势。这种争论，没有将低价竞争放置在整个旅游大环境下看待，而是简单地将低价竞争与服务品质低下划等号，继而推导出低价竞争是服务品质低下的万恶之源。笔者总的看法是，对于低价竞争性质的判断，必须先看法律法规的授权，把握旅游市场的需求和实际，然后才可以谈是否需要监管、如何监管的问题。

一、有关法律法规规定

1、《旅游法》第三十五条规定，旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动，诱骗旅游者，并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益。

2、《旅行社条例》第二十七条规定，旅行社不得以低于旅游成本的报价招徕旅游者。未经旅游者同意，旅行社不得在旅游合同约定之外提供其他有偿服务。

3、《价格法》第六条规定，商品价格和服务价格，除依照本法第十八条规定适用政府指导价或者政府定价外，实行市场调节价，由经营者依照本法自主制定

4、《价格法》第十四条规定，经营者不得有下列不正当价格行为：

（一）相互串通，操纵市场价格，损害其他经营者或者消费者的合法权益；

（四）利用虚假的或者使人误解的价格手段，诱骗消费者或者其他经营者与其进行交易。

5、《价格法》第十三条规定，经营者销售、收购商品和提供服务，应当按照政府价格主管部门的规定明码标价，注明商品的品名、产地、规格、等级、计价单位、价格或者服务的项目、收费标准等有关情况。

6、《反不正当竞争法》第十一条规定，经营者不得以排挤竞争对手为目的，以低于成本的价格销售商品。

二、价格监管的立法宗旨

上述法律法规，是目前我国对于与旅游服务价格最为权威的法律规定。从上述法律法规的规定不难看出，不论是旅游行业的法律，还是《价格法》等一般法律，对于服务价格的监管，侧重在以下三个方面：

第一，监管的对象是“不合理低价”。法律并没有不问青红皂白地认定，所有的低价服务均违法，没有把所有的低价服务一棍子打死。也就是说，只要经营者能够给出低价竞争的合理解释，经营者的低价服务就应当被允许，甚至被鼓励和支持，比如“尾单”的销售，完全可能是低价，甚至是低价至难以想象。因为消费者在经营者的低价服务中，得到了真正的实惠，何乐而不为。

第二，经营者确定服务价格时，主观上是恶意的还是善意的。只要确定价格时经营者主观上是善意的，不论价格的高与低，为法律法规所许可。如果经营者在确定价格时主观上是恶意的，主管部门要打击的是经营者主观恶意条件下的低价，且在服务实践中违反事先承诺，导致服务品质低下的行为。主观善意还是恶意的重要标志，就是经营者是否以低价为诱饵，提供劣质的产品和服务，强迫消费者第二次消费，甚至是第三次消费。

第三、价格监管的重点是价格行为，而不是价格的高与低。从我国价格体系砍，服务价格基本上属于市场调节价范畴，经营者可以根据自身经营实际和市场需求来确定服务。只要经营者制定的价格遵循明码标价的原则，其行为都为法律认可。单纯监管价格的高还是低，并没有太大的意义，因为在服务实践中，价格高的服务被消费者投诉，价格低的服务消费者满意较高的现象并不在少数。

三、如何认定不合理低价

1、旅行社不得组织不合理低价团。对比上述法律法规的规定看，《旅游法》强调的是旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动，《旅行社条例》则强调不得以低于旅游成本的报价招来旅游者，两个规定的区别还是较为明显。前者强调的是不合理低价，后者强调的是低于成本价；前者的表述是留有余地的，只要有低价的理由，能够为低价找到合理的解释，法律并不简单地禁止，后者的规定十分严格，只要是低于成本价招徕旅游者就是违法，没有例外情况。

2、不合理低价的认定。有旅行社质疑，既然法律规定有不合理的低价，也就意味着有合理的低价。事实上，合理的低价不仅存在，而且合法。

以旅行社组织火车专利为例加以说明。旅行社组织千人的火车专列，经过测算，只要向前600名旅游者每人收取4000元，旅行社就可以全额收回专列成本，从第601名旅游者开始，旅行社就可以赚取利润。所以，从第601名旅游者开始，即使收取的团费每人只有2000元，甚至最后的20名旅游者每人只收取了50元团款。如果不综合考虑，就可以简单地认为，旅行社涉嫌以不合理低价组团，但事实上，这样的低价收费仍然合理，就是所谓的合理的低价。

因此，旅行社的收费是否合理、是否属于合理的低价，主要是旅行社组团定价时是否善意，看该产品整体设计是否能给旅行社带来直接的利润，而不是仅仅以单个旅游者收费的高低。符合这样的条件，就是合理的低价，否则就是不合理的低价。

四、旅游主管部门对于低价行为实施监管的构成要件

要对低价组团的旅行社实施行政监管，旅行社的行为必须同时满足三个要件，缺一不可：

1、旅行社有不合理低价组织旅游活动行为。上文已经对此有较为详细的探讨，不再赘述。特别需要强调的一点，就是旅行社如果真的愿意以低价组织旅游活动，且能够按照诚实信用原则，为旅游者提供约定服务，旅行社的行为就没有必要被过多地指责。

2、诱骗旅游者。就是旅行社及其从业人员在旅游服务中，引诱或欺骗旅游者参加购物或者自费项目。旅行社低价组织旅游活动仅仅是引子，诱骗旅游者再次消费，才是旅行社低价组织旅游活动能够持续进行的手段。如果旅行社不诱骗旅游者的再次消费，也不强迫旅游者再次消费，完全按照旅游合同约定提供服务，旅行社低价组织旅游活动的行为，不仅不应当受到指责和批评，反而应当受到提倡和赞同。因为旅行社真正是让利于旅游者，是一种惠民行为，有何不可？

3、旅行社及其从业人员收取回扣。一些旅行社之所以能够以低价组织旅游，救是以低价为引子，诱骗或者强迫为手段，实现收取回扣为目的，环环相扣，互为因果，形成了完整的利益链。事实上，只要切断旅行社及其从业人员收取回扣的利益链，就能够从源头上解决问题。旅行社无法从回扣中得到利益补偿，诱骗或者强迫旅游者再次消费就失去了动力，就能够促成旅游价格的理性回归。当然，由于回扣提供行为的隐秘性，要彻底斩断回扣的利益链，需要相关部门的共同努力，且常抓不懈，方能见效。

总之，只要旅行社明码标价，没有诱骗或者强迫旅游者消费，旅行社及其从业人员没有从中收取回扣等不正当利益，旅行社以再低的价格组团，都合情合法合理。

五、旅行社低价组团旅游行为的监管

1、对签订旅游合同的监管。按照《旅游法》的规定，旅行社组织包价旅游，必须和旅游者签订书面旅游合同。包价旅游合同是旅行社和旅游者双方权利义务的重要载体，不论旅游价格是多少，旅行社和旅游者必须就旅游服务的具体内容达成协议，并以书面形式表现出来。导致旅游服务品质降低的重要原因之一，就是没有签订书面的旅游合同，杭州书面旅游合同内容不完备，发生纠纷后说不清楚，不利于保护双方的合法权益保护。

如果旅行社没有和旅游者签订书面旅游合同，或者签订的书面旅游合同不符合要求，按照《旅行社条例》第五十五条的规定加以处罚。

2、对不合理低价的监管

（1）如果旅游主管部门认定旅行社以不合理低价组织旅游活动，诱骗旅游者，并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益，要件齐全，证据确凿，才能按照《旅游法》第九十八条的规定实施行政处罚。

（2）如果旅行社组织团队仅仅是低价，但没有后续的诱骗和收取回扣等行为，旅游主管部门不可以按照此规定进行行政处罚，因为仅仅是低价竞争，不属于旅游主管部门的管辖范围。旅游主管部门如果认为旅行社涉嫌低价竞争的，可以将案件移交给工商主管部门或者价格主管部门，由它们对旅行社实施行政处罚。

（3）如果旅行社能够证明该低价属于合理的范畴，旅游主管部门不可以对旅行社实行行政处罚。但如果旅行社诱骗旅游者消费，且获得回扣等不正当利益，不论旅行社的服务价格是否合理，也应当受到相关主管部门的行政处罚。

3、对履行旅游合同的监管。履行旅游合同，就是旅行社按照事先约定，兑现承诺的过程，也是旅游者合同权利实现的重要渠道。对于旅行社履行旅游合同的监管，旅游主管部门必须主要针对旅行社是否违反旅游合同约定、是否拒绝履行合同义务、是否诱骗或者强迫旅游者消费、是否收取回扣等行为而展开。如果旅行社存在上述问题，一经查获是，就应当按照《旅游法》第一百条或者按照《旅行社条例》第五十九条的规定，对旅行社实施行政处罚。对于不属于旅游主管部门监管范畴的违法行为，及时及交给有关主管部门处理。

另外，对旅游者消费行为的引导，是减少和避免恶性低价竞争的重要途径之一。旅游低价服务之所以大行其道，原因之一是我国旅游者消费心理不成熟。许多旅游者选择旅行社组织的旅游团，最为重要的指标是价格，只要有低价的旅游广告发布，一定会有旅游者趋之如骛的情形发生。

成熟的旅游市场，不仅需要强力的监管，诚信的服务，还需要理性的选择。旅行社可以提供丰富多彩、价格不一的线路，旅游者根据自己的需求选择产品，并能够得到旅游合同约定的服务。

要解决旅游者“出团前比价格，行程中比品质”的消费现状，需要旅游主管部门的引导和培育，需要旅游经营者的诚信和善意，还需要旅游者自身的不断学习和完善，在全社会营造理性消费氛围。

（作者黄恢月，浙江省旅游局市场开发处副处长）

关键词：旅游合同，旅游活动，旅游者，旅游价格，旅游项目，旅游行业，旅游经营