周小川详解存款保险制度如何诞生

　　利率市场化改革的推进，正在加剧银行业的竞争；允许民间资本参与组建商业银行，更需要对存款人进行有效保护、对银行风险及时进行处置。为解决类似的问题，存款保险制度适时出台。

　　中国存款保险制度的出台从存款保险基金稳健起步。这项制度的推出，对于加强对存款人的保护、促进银行业健康发展，具有十分重要的意义。

　　3月29日，中国人民银行行长周小川在博鳌接受包括腾讯财经、第一财经日报、凤凰财经等媒体的采访。在一个半小时的时间里，周小川详细解读了存款保险制度的孕育过程。在经历多年的研究探索后，3月31日，《存款保险条例》正式颁布，并将在5月1日起正式实施。

　　在《存款保险条例》中，为何设置50万元的最高偿付上限？为何以基金起步？防范银行风险的早期纠正措施如何运作？围绕这些问题，周小川讲述了制度出台前的种种考量和抉择历程。

　　建立存款保险制度的初衷

　　腾讯财经：中国建立存款保险制度的初衷是什么？

　　周小川：存保制度的初衷要从一个基本问题说起，就是银行业或者说存款类金融机构是不是竞争性服务业。如果是竞争性行业，就有市场退出的问题；如果是只有国家经营的少数几家银行的垄断性行业，也可以不搞退出机制。

　　上世纪90年代，业界开始研究存款保险制度的时候，对于银行业是否要竞争，这个问题就存在争议。有人认为存款类金融机构是国家经济命脉，之所以叫命脉，意味着对国家高度重要，国家要管控，也意味着如果出点事，其对总体经济会有很大的负面影响和牵连。因此有人认为，如果重要且敏感，国家指定几家即可，其他资本进入银行业危险会比较大。按照这样的逻辑推演，当时有人认为，既然是国家经营，有没有存保制度无所谓，而当时的银行也只有工、农、中、建、交几家。

　　后来大家逐渐认识到，银行类机构也是竞争性服务业。银行的作用首先是把钱管好，把钱用好，把资源配置好。竞争有利于把钱用好，把资源配置好，而且竞争还可以改善服务态度，推动产品创新。只有少数几家银行，服务和创新就会比较弱。大城市的金融机构比较多，但是到了基层，一个地方只有一两家银行，就可能出现局部性垄断，而供应方垄断会导致定价不合理、服务不周全和资源配置效率不高等一系列问题。因此，大家逐渐认同了银行还是竞争性服务业。

　　如果说竞争性服务业允许竞争，那么又带来了一个新的问题，在所有制意义上，民营能不能参与？答案应该是可以参与。但若可以参与，倒了怎么办？当然，其他行业的企业倒闭也会带来失业和欠债，但往往清盘时债务问题不大。虽然银行倒闭是小概率事件，但由于杠杆高，一旦倒了的话，储户损失震动会比较大。这时，国家就面临管还是不管、救还是不救的选择，是顺其自然还是适当保护储户，维护社会和金融稳定？

　　如果要维护金融稳定，那是不是用纳税人的钱？纳税人这个概念过去在中国用得还不多，如今已变得深入人心。如果不用纳税人的钱，那就要有存款保险机制。这就是存保制度的初衷之一。

　　架构设计：平衡道德风险

　　腾讯财经：在设计存保制度时，如何兼顾大行和中小银行不同的利益诉求？

　　周小川：针对大行在中国的情况，主要有两个意见：一是“大而不能倒”，因其对国家有系统重要性。大行既然不能倒，那是否要交保费，就存在争议。其次是所有制，目前的大行虽然没有纯粹国有的了，工农中建交都是一定程度上的混合所有制，有外资股，也有散户投资者，但国有股占比较高，因此国家不会让它倒，那么大行交不交保费，就存在第二层的争议。实际上，经验表明，大行和小行都有风险高的和风险低的，大行也是金融稳定机制的受益者，无论是从历史还是未来看都是受益者，而且大行资金实力较强，建立一个大家平等竞争和金融稳定的机制，交这些保费也不存在问题，争议就迎刃而解了。

　　腾讯财经：中小银行会不会因此滋生道德风险？存保推出后，会不会助长一些银行的风险偏好？

　　周小川：有了存保，银行会不会因为道德风险而倾向于更加冒险，在资产方十分激进？资产方的质量问题，是逆向选择的问题，本质上也是监管问题。资产方过分激进，等于多占用资本，多占用资本，资本充足率就下来了，如果能够及时衡量的话，就又回到了早期纠正的规则上。

　　可以预期的是，存款保险出台以后，金融机构在资产方承担风险的倾向会有所增强。其实承担稍大一些的风险不见得是坏事，比如小微企业、科技创新企业需要融资，机构如果都特别保守，就没人去搭理它们了，所以社会需要有“风险偏好(risk appetite)”，客观上也存在动物精神(animal spirit),但最重要的还是市场竞争的最终评价，政策上要把握好道德风险和金融稳定之间的平衡点。机构在资产方的风险选择不要做过了,否则早期纠正会将其置于经营行为相对受限的序列，这也是一种监管约束。

　　早期纠正：监管合作基础上的有益补充

　　腾讯财经：存款保险制度是不是建立在现有的监管基础之上？

　　周小川：由于宏观调控、或者宏观环境变化，导致银行直接从质量较好的状态，一下子进入到面临关闭风险的阶段，这样的情况并不多见，当然也不能完全排除这种系统性金融风险。

　　早期介入主要还是严格执行会计准则，密切观察其资本充足率的降低状况。也就是说，看风险主要看两条：一是所谓合规性，按照现有的规则，看现在的资本充足率是8%、7%，还是6%，一般而言计算过程比较简单明了。不过，在处理复杂资产的会计方面，有时也挺复杂，只能按照相关的规矩计算。这些都是按照现有的监管信息来做的。

　　二是所谓风险判断，主观因素大一点。也就是说，这个产品从会计上看没什么问题，但是实际上潜在风险很大，经不起周期波动的考验。现有的微观层面的风险判断，监管部门都是正常进行的，但也要考虑大的周期性的风险，这就可能需要更好的监管合作才能看清楚。

　　不过存保最开始给付的时候，主要还不是处理那些问题。早期纠正还是按现有的准则执行，通过合规性和资产质量的计算，来确定是否需要通过存保保费缴纳的档次和早期纠正，给银行稍微上一点“紧箍咒”。因此，总体而言，存保的补充监管和现有的监管体制本身并无大矛盾。

　　腾讯财经：现行的破产法已经覆盖银行，但是由于储户利益保护的问题没有解决，所以司法机构无法很快受理银行破产，是这样吗？

　　周小川：对。2004年改革的时候，当时各方面的意见都比较倾向于破产法覆盖银行，但是从法院和司法机构的角度看，银行的清盘涉及储户赔付的问题，关系到金融稳定和社会稳定，在储户没有得到赔付的情况下，法院往往难以很快受理银行破产案件，这也是有现实合理性的。

　　破产清算的问题之所以很复杂，就是有些人总想提前拿走资产，以便使自己先受偿或多受偿，如果进入司法程序非常缓慢的话，这期间就会有更多的人来提前拿走资产，那么问题和麻烦就会更多。

　　如果一个机构濒临倒闭，同时又想“挣扎”一下，这种现象是可能存在的。机构快要倒闭之前，往往会千方百计自保，例如不顾风险提高存款利率，想尽办法融资，发柜台债、非法集资等等不一而足，结果又惹出一批债。这时就需要用早期纠正措施去纠正它，在机构“挣扎”之前，就要开始对其行为有所限制。所以，有了存保以后，早期纠正措施可以在一定程度上抑制这种现象。这样的话，存保制度也就有助于防止金融机构在破产之前把问题捅得越来越大。

　　总之，如果想让司法迅速有效地介入，就需要有存保制度，否则司法进不来，清算的时间就拖得很长，导致倒闭金融机构的资产流失严重，其中也容易产生一些不公平的事。过去的一些案例已经证明了这一点。

　　基金先行：日后平稳过渡

　　腾讯财经：目前存保制度的启动模式是存保基金，这样的安排是基于怎样的考虑？以后是否要逐渐过渡到类似联邦存款保险公司(FDIC)的独立机构？

　　周小川：独立机构的模式确实有其优点，可能更加客观一些，其观点和判断可以少受其他潜在因素的影响。

　　但是，独立存款保险机构这样的架构也有缺点。缺点是什么？成立一个机构，总是要招募人员、建立办公场所、开办费，等等，保费尚未充分积累就有很多成本支出，社会上就会有意见，如果此时发生一定数量的银行倒闭，存款保险赔付资金不够用，就会对设立机构的成本支出提出强烈的批评。

　　其次，如果钱不够用，就有可能导致公共支出给予救助，这与存保制度的初衷是不符的，建立存保制度的宗旨就是不用纳税人的钱救银行。如果设机构而使成本支出偏高，说不定还得用纳税人的钱。

　　经济总是周期性波动的。存款类金融机构的破产也往往是一波一波的，并不平稳。经济好的时候，没几家机构会破产，但一旦经济出现大的问题，破产就可能会成批出现。因此，现在宏观经济平稳的时候要抓紧推出存保，积累保费，否则赶上问题的时候，没有存保制度或者保费不足，就会不得不用纳税人的钱。

　　若保费设计合理，运转一段时候以后，就会有一定的积累，届时等条件成熟，就可以平稳过渡到独立机构了。

　　腾讯财经：存保基金在运营和投资方面有怎样的安排？

　　周小川：存保基金的运转靠保费，保费的设计则类似车险的精算，也就是说，保费收入应覆盖平均概率上关闭破产导致的赔付，同时略有积累，从而能应付长周期的恶劣情景。略有积累是最佳状态，若保费收得特别多，人家会批评你像盈利机构。所以保费设计还是尽最大可能减少银行和社会成本的增加，是不谋求盈利的，只是在经济处于好周期时才略有积累。

　　存保基金要建立威信，万一投资有损失，争议就会非常大。因此在投资方面，存保基金遵循安全、流动、保值增值的原则，只投资政府债券、中央银行票据、信用等级较高的金融债券——也就说，只拿正常的平均利率。

　　腾讯财经：在推出存保制度之前，有没有测算过，一旦存保推出，市场会出现怎样的反应？一旦再叠加利率市场化，是否可能出现一些问题甚至风险情况？

　　周小川：情景模拟和压力测试都做过，模拟中特别关注一些小型金融机构，有些原本就没达标，例如一些农村信用合作社在亚洲金融危机时就已资不抵债，后来通过改革，多数机构合格了。

　　大家担心的是什么？担心的是有一些小型机构，改革还没完成，质量又不太好，储户会心存担忧，会发生所谓“存款搬家”。本来存款搬家是一个正面的事情，客户的一笔钱，存在这家银行可能不太好，存在那家银行会更安全，所以可以自由选择，即客户选择银行，给银行带来竞争压力和改进的动机，因此存款搬家本来是好事。就如上街买东西，客户知道商店哪个好哪个不好，哪家商店过去卖过假货，哪家商店价格便宜但质量不好，每个人都可以挑不同的商店，下饭馆也是如此，哪家做得好与不好，客户都可以自主选择，这样对供应方是一种正向的激励。

　　但是在新制度出台的时候，会不会产生震动？最近两年，关于存款保险出台有各种各样的讨论，从讨论过程来看，这种担忧也是合理的，测试结果表明问题不是太大。去年年底《条例》公开征求意见，也公布了偿付限额是50万元。在这个过程中，可能有人担忧，在公开讨论过程中就可能会有存款搬家。存款大于50万的人看到《条例》都征求意见了，要搬家的话就该搬了。实际结果是，在征求意见过程中，没有出现任何显著的存款搬家的现象。

　　总体来看，通过公开征求意见的预演和模拟测试，表明存保出台，相关问题是可控的。存保和别的改革也不会撞车，改革都是分步走、逐项出台的，党中央、国务院都很重视改革的总体安排，相关改革不会明显地撞在一起。

　　偿付限额的调整机制

　　腾讯财经：存保制度中有没有定期调整偿付限额的机制？在系统性变量发生变化时，是否会系统性地提高所有机构的偿付限额？

　　周小川：国际上对此也有讨论。一种观点是，存保的偿付限额像其他物价指数化产品一样，需要自动调整机制，类似工资指数化和物价挂钩的安排。目前看来，要求搞指数化的压力不大，可以分阶段调整，如果过了三年五年这个限额不合适了，再做一次修改也未尝不可。

　　事实上，世界上针对偿付限额的认识，随着重大事件的考验不断变化。重大事件包括危机，危机中不少机构倒闭，之后大家就开始回顾此前定的限额标准对不对。2008年金融危机之后，英国、美国、澳大利亚等国的存保限额都进行了相应调整。危机期间香港、新加坡和马来西亚还临时性取消封顶，全额保险，市场平稳后又恢复了限额。

　　所以说，只有危机才能考验存保制度，个别零星事件还不足以形成考验。这次金融危机考验的结果，就是大多数国家的偿付限额成倍上升。上世纪90年代末亚洲金融危机时，国内各方研究的主要观点还是以偿付限额在10万、20万为主，在吸收全球金融危机教训的基础上，同时结合国际上存保限额的变化情况，目前条例就将存保限额提高到了50万，可以使99.6%的存款人(包括各类企业)受到全额保护。