解读农村土地制度改革：让农民利益不受损

　　日前，中央印发了有关农村土地制度改革试点的工作意见，此举意味着，农村土地改革进入新阶段。对此，人民网财经记者独家专访了参与农村土地制度改革试点有关问题研讨的专家，中国人民大学公共管理学院副院长、土地管理系教授严金明。

　　本次农村土地制度改革试点提出，将完善土地征收制度，建立农村集体经营性建设用地入市制度，完善农村宅基地制度。严金明认为，改革的一大背景是现在土地增值收益中，农民得到的补偿总体来说偏低，好多地方农民权益得不到应有保障。

　　因此，这三项制度对农民来说，是利好政策，这意味着，农民的权益能得到更好保障。此外，农民能在新型城镇化过程之中、在农业现代化过程之中能分享到更多土地的增值收益。

　　同时，解读农村土地制度改革试点工作意见，严金明认为有八大亮点。

　　亮点1：探索多元的土地征收制度

　　探索多元的土地征收制度，这是第一次由中央高层在文件规定里首次提出。严金明介绍，目前我国的征收制度基本上是按照土地管理法来实施的，在土地征收的方式、补偿的标准方面，基本上全国法律规定是相同的。比如说，征地补偿标准，土地管理法规定了给农民补偿的具体标准，即土地补偿费和土地安置补助费，这两块加起来，不超过土地前三年平均产值的30倍，这是法律规定的标准。

　　但这个标准在很多地方很难实行，已经名存实亡。全国区域差异很大，经济发展水平不平衡，土地本身区位性很大，如果按照农业种粮的用途进行补偿，就存在着很大争论。严金明表示，全国一些地方都在探讨各种方式，如提高补偿标准、市场化补偿、自征自用、留地安置、入股分红等。国家这么大，提出多元，多方面的探索，这是一个实事求是、符合实际的创新，有利于在推进城乡一体化进程中保障农民失地不失业、失地不失利、失地不失权。

　　亮点2：宅基地可自愿有偿退出

　　严金明表示，以前宅基地一般是不能流转的，以前即使退出，宅基地一般也没有“有偿”，退就退了，视为放弃。现在有些地方违背发展规律，超越发展阶段，在城镇化过程之中，农民有的“被上楼”，“被上楼”就是强制农民退出宅基地，有些农民其实是不情愿的。而现在提出宅基地可自愿有偿退出，这是一大亮点。所以，在促进城乡一体化发展中，要注意保留村庄原始风貌，慎砍树、不填湖、少拆房，尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件。为此，尊重农民自行演生适合他们需要的土地制度，依法、自愿、有偿、平等，顺势而为。

　　亮点3：探索制定土地征收目录

　　按照宪法和土地管理法规定，国家为了公共利益的需要，可以征收农民的土地。但它的前提条件一定要注意是公共利益。实际上，现在的一切建设，无论是公共的，还是非公共的，都是走的征地。

　　然而，即使一般认为是公益性的教育、医疗、卫生，现在的情况也发生了改变。比如有的是盈利性的贵族学校，有的是高收费的幼儿园，完全以盈利为目的的教育，就不能说也走征地这个方式。还有像针对高收入群体的高收费医院，这一些可能就要排除在土地征收范围之外了。

　　严金明表示，制定了土地征收目录，未来的征地范围可能要缩小，征地的目录将来要确定它的原则，确定制定征地目录的具体方式和方法，列举出具体哪一些属于征地范围，这样就会比较明确了。

　　亮点4：可复制、可推广

　　这次的改革不是就改革谈改革，不是就这个地方谈这个地方，而是试点做出来的经验要具有可复制性、可推广性。因此，严金明认为，相对于以前仅在部分区域或地方开展的改革，本次的试点的示范性会更强，影响效果会更大。改革成功的经验就会为《土地管理法》以及相关法律法规的修订提供强有力的支撑。

　　亮点5：更高层次提出同权同价、流转顺畅、收益共享

　　严金明认为，让农村集体经营性建设用地同权同价不是首次提出来，虽然一直都在提，一直都在沿着这个方向努力，但一直没有改到位，一直没有实现。本次以习近平总书记为组长的深改领导小组，从更高层次提出来要同权同价、流转顺畅、收益共享，这就为统一城乡建设用地市场提出明确的目标。

　　亮点6：建立社会稳定风险评估

　　严金明认为，现在征地矛盾很多，一些地方冲突很大，社会影响恶劣，在新闻报道中屡见不鲜。而征地纠纷的主要原因就是农民利益得不到保障，在利益平衡，利益分配等方方面面，不公开、透明等。

　　因此建立社会稳定的风险评估很有必要，比如征这块地，要进行社会稳定风险评估，要评估会不会带来风险，这也是为了杜绝征地拆迁事故频发的一个新亮点。

　　亮点7：问题导向和底线思维

　　严金明认为，农村土地制度的改革其实也是“摸着石头过河”，为此就必须“摸清”农村土地制度现在存在哪些问题，分析问题产生的原因，从而解决问题。农村土地管理制度改革的关键是土地收益分配的合理化问题，目前社会分配是我国可持续发展的主要矛盾，公平和正义成为分配制度改革的原则和目标，农地非农化过程中土地增值收益分配是收入分配里的一个重要领域，存在不少问题，改革十分迫切。

　　善用底线思维，就是这个“摸索”的过程需要守住底线、防患未然，，才能掌握改革实践的主动权。现在底线已经明确，就是坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，在试点基础上有序推进农村土地制度改革。农村土地制度改革“三条底线”都很重要，但“农民利益不受损”这条底线，尤其需要引起全社会高度重视，绝不能依靠权力突破这条底线，这是农村土地制度改革能否向纵深推进的一大关键。只有这样，农村土地制度改革才能得到农民的理解和支持。

　　坚持问题导向和底线思维，以前也说过，不是没有，但是这次改革试点把它作为这个方面的一个大原则，更加强化了问题和底线意识，是一大亮点。

　　亮点8：允许试点地区在试点期间暂停执行相关法律法规

　　严金明认为，以往很多改革，都是在现有的法律基础之上去改的，但大的改革很可能就要突破现有的法律法规，这是以往改革的最大难点，好多地方因此改革不下去。

　　这次提出来，试点涉及突破相关法律条款，由国务院提请全国人大常委会授权，允许试点地区在试点期间暂停执行相关法律法规条款。严金明表示，以前没有这样明确来说，也不敢说，允许试点地区在试点期间暂停执行相关法律法规。其实，安徽小岗村当年土地家庭联产承包责任制的改革和深圳当年的城镇土地使用制度改革，就是在突破当时法律法规架构下进行的。

　　严金明认为，判断改革成败的标准不一定是已有的法律，而应该是法理，看是否符合法理的本质和法律的精神。改革就要破除阻碍生产力发展的生产关系以及上层建筑的法律制度，应该鼓励勇于探索、大胆探索，允许探索中采取的解决新问题、新情况的措施办法，以有利于生产力的发展和有利于农民增加收入为标准，少评论、少指责、少追究，并给机会允许改进完善。因此可以这么说，这次农村土地改革的力度更大，环境更宽松。

关键词：农村,土地,农民,制度