新预算法解读：促进预算公开透明 加强审查监督

　　历经四次审议，十二届全国人大常委会第十次会议今天表决通过了全国人大常委会关于修改预算法的决定，将于2015年1月1日起施行。至此，预算法在出台20年后，终于完成了首次修改。

　　四次审议完成法律修改

　　预算法素有“经济宪法”之称，其重要性由此可见一斑。

　　1994年3月22日，八届全国人大二次会议通过了预算法。该法于1995年1月1日起施行。

　　预算法自实施以来，对于规范预算管理，推进依法理财，加强国家宏观调控，促进经济社会发展发挥了重要作用。但随着社会主义市场经济体制和公共财政体制的建立和完善，现行预算法已不能完全适应形势发展要求，有必要修改完善。

　　2011年11月，国务院常务会议讨论通过了预算法修正案草案，并于当年12月提交全国人大常委会进行了初次审议。2012年6月，预算法修正案草案被提请进行二次审议。随后，草案通过中国人大网向社会公开征求意见，引起公众广泛关注，征集到大量的修改意见。

　　2014年4月，十二届全国人大常委会第八次会议对预算法修正案草案进行了三审。全国人大常委会组成人员普遍认为，草案三审稿体现了党的十八大和十八届三中全会精神，回应了社会关切，修改得较好，同时对一些问题提出了进一步修改完善的意见。会后，全国人大法律委员会、全国人大常委会法制工作委员会就加强基层人大对预算的审查监督等问题到北京、浙江调研，在北京召开座谈会听取部分地方人大的同志对草案的意见，并就草案的主要问题与全国人大财政经济委员会、全国人大常委会预算工作委员会、国务院法制办公室、财政部交换意见，共同研究。随着不断修改完善，预算法修正案草案也日臻成熟。

　　值得一提的是，在草案提请第四次审议之前，2014年8月11日至12日，全国人大常委会法工委召开会议，邀请全国人大代表、专家学者、中央有关部门、地方人大和财政部门等方面的代表，就修正案草案主要修改内容的可行性、出台时机、实施后的社会效果及实施中可能出现的问题进行论证评估。总的评价是：草案体现了党的十八大和十八届三中全会决定精神，与财税体制改革总体方案衔接较好，有利于增强预算的完整性、科学性和透明度，规范预算执行，强化政府债务管理，加强预算审查监督。各项规定符合实际，具体、明确、可行，是一部比较成熟的法律案。有的会议代表还对草案提出了一些具体修改意见，全国人大法律委员会进行了认真研究，对有的意见予以采纳。

　　增加了预算公开透明度

　　财政预算公开，对于保障群众对财政预算的知情权、参与权和监督权，具有重要的意义。在预算法修改过程中，如何增加预算的透明度，管好政府的“钱袋子”一直是社会公众十分关注的焦点。

　　修改后的预算法将“建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展”写进了总则。

　　为了做到预算公开、透明，修改后的预算法细化了相关规定。法律明确，“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后的二十日内由本级政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。”“经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，应当在批复后二十日内由各部门向社会公开，并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。”“各级政府、各部门、各单位应当将政府采购的情况及时向社会公开。”前述规定的公开事项，涉及国家秘密的除外。

　　这些规定，对于促进预算公开，增强预算透明度无疑具有重要意义。

　　加强对预算的审查监督

　　此次预算法修改加强了人大对预算的审查监督。

　　为了让代表更好地看明白预算报告，此次预算法修改在实践的基础上，对预算编制提出了细化的要求。与此同时，强化了人大对预算的初步审查制度，如，增加规定：人大有关专门委员会的初步审查意见和常委会有关工作机构的研究意见，以及政府财政部门对上述意见反馈的处理情况报告，应当印发本级人民代表大会代表。修改后的法律还注意在预算审查监督过程中发挥基层人大的作用，密切代表和人民群众的联系。修改后的预算法增加了一条规定：县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议审查预算草案前，应当采用多种形式，组织本级人民代表大会代表，听取选民和社会各界的意见。

　　此外，对于人大在审议预算草案及其报告、预算执行情况的报告时应重点审查哪些内容，修改后的预算法也作出了详细规定。

　　严格规范地方政府债务

　　修改后的预算法进一步规范了地方政府债务管理的有关问题。

　　在预算法修正案草案的审议过程中，有的常委委员提出，预算法对地方债务的规定，应当从有利于防范地方政府债务风险的角度出发，从严、从紧管理，严格规范。

　　为此，修改后的预算法对地方政府债务问题作出明确规定：明确举债主体，为经国务院批准的省、自治区、直辖市；对举债的方式、用途、偿债资金等作出规定；明确债务规模和管理方式；明确地方政府不得在法律规定之外以其他任何方式举借债务，以及为他人债务提供担保；对违法举债或者为他人提供担保的，规定相应的法律责任。

　　此外，法律明确了地方政府举债只能用于公益性资本支出。明确政府性基金预算应当根据基金项目收入情况和实际支出需要，按照基金项目编制；国有资本经营预算按照收支平衡的原则编制，不列赤字。法律还规定，国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。

　　完善财政转移支付制度

　　修改后的预算法对财政转移支付制度作出明确规定。

　　法律规定，国家实行财政转移支付制度。财政转移支付应当规范、公平、公开，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标。财政转移支付包括中央对地方的转移支付和地方上级政府对下级政府的转移支付，以为均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体。

　　法律还规定，按照法律、行政法规和国务院的规定可以设立专项转移支付，用于办理特定事项。建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。上级政府在安排专项转移支付时，不得要求下级政府承担配套资金。但是，按照国务院的规定应当由上下级政府共同承担的事项除外。

关键词：预算法,地方债