预算法修正案草案迎来四审 十年间三届人大经手

　　据中国之声《新闻纵横》报道，从今天开始到本月31号，十二届全国人大常委会第十次会议在北京举行。这次会议将继续审议预算法修正案草案、安全生产法修正案草案、行政诉讼法修正案草案，审议全国人大常委会委员长会议关于提请审议立法法修正案草案的议案，还有审议国务院关于提请审议广告法修订草案的议案等等一系列的草案议案。

　　在这十几个草案议案中，最引人瞩目的两个法案莫过于“预算法修正案草案”以及“行政诉讼法修正案草案”了。我们先来看“预算法修正案草案”。

　　1994年，上一轮财税改革完成，现行《预算法》获得通过；2014年，本轮财税改革发轫，《预算法》修订也将迎来第四次审议。而这，距离修订工作的开始，已经走过整整十年。十年时间打磨，三届人大经手，《预算法》的修订为何如此艰难？

　　2004年，预算法修订首次列入全国人大的立法规划，修订工作由人大牵头。修法两年后，时任全国人大预工委法案室主任的俞光远曾对媒体表示，新修订的预算法力争当年8月提交一审。这一时间表，也曾体现在2006年全国人大立法计划里，被安排在当年10月上会审议。然而结果却是，第一稿《预算法(修订草案)》最终没有出现在会上。

　　由于没有对外公布，如今关于第一稿的资料少之又少。但在当年参与专家征求意见的武汉大学教授熊伟的回忆中，这一稿对现行《预算法》改动很大。

　　熊伟：与现行法有很多区别，对于一些问题应该说更大胆更激进一些吧。体现在比如对预算变更调整报送人大审批范围的拓宽，主要是要想办法加强人大对预算审查监督方面的职责，同时也要考虑授予政府一个灵活调整的权利。多大程度算预算调整，多大程度算政府内部可以斟酌的预算变更。

　　随着第一稿的流产，《预算法》的修订工作陷入胶着。直到2009年，预算法修订小组再次组建。放弃前一版本，另起炉灶，重启预算法修订。2011年底，《预算法修正案(草案)》正式提交人大审议，并在半年后提起二审，同时对外公开。

　　这一公开，就引发了巨大的社会关注。一个月内征集到了超过33万条意见，如此高的反馈在人大修法征集意见里也是少有的。如果说这还只是热闹，那看得懂门道的专家们，也同样坐不住了。据统计，二审稿中共有15处以“由国务院另行规定”、“按照国务院的规定制定”等表述，而“各级政府应当在每一预算年度内至少二次向本级人民代表大会或者其常务委员会作预算执行情况的报告”的条文则被直接删除。复旦大学教授韦森甚至为此牵头其他21名学者向国务院公开提出对二审稿的修改意见。

　　韦森：我们二十一个学者就写信给人大，把这个预算法挡下来的。挡下来这件事，应该说我们这个组应该负首要责任。

　　此后，《预算法修正案》的三审一直没能进行，直至人大换届。此时，距离《预算法》修订工作的开始，已经过去9年时间。俞光远此时早已离开人大预工委，但他表示，宁肯拖慢《预算法》修订的步伐，也不能在监督效力的问题上让步。

　　俞光远：减少行政授权立法，这个意见我们早都提了，修改内容修改的还很不到位呢。你改得不好不如不改，因为改完之后，你三年五年就不能动了，你会影响以后的改革。

　　但进入2014年，随着深化财税改革工作的启动，《预算法》的修订又再次高速运转起来。4月份三审，8月份四审，虽然四审稿的真容今天才会露面，但韦森表示，从三审稿来看已经进步颇多的《预算法》修订工作，在四审时值得期待。

　　韦森：上一次的那一稿，我们的意见很多就已经进去了，因为预算它是个很大的事情，不可能做太大改变，至少在目前的这个情况下，我觉得已经是最理想了。

　　比如，学者一直呼吁的全口径预算，最终得以进入《预算法》三审稿，并规定“政府的所有收入和支出都应当纳入预算”。这就使人大结束过去多年只能审查公共财政预算的局面，从法律上终结了预算内外并存的局面，保障了人大监督政府花钱的力度。

　　十年时间打磨，三届人大经手，被称为《经济宪法》的预算法，就好像政府“钱袋子”的使用说明书，涉及的利益博弈自不待言。但从第一稿起一直关注着修订工作的熊伟提醒，把修法过程中的反复完全归咎于部门阻力并不客观，因为一些条款的修改，需要与实践先行互动。

　　熊伟：你像预算公开的问题，预算细化的问题，为什么现在的阻力小了？因为在十年当中已经慢慢在做了。我们的改革基本上都是政府先做了，再慢慢往前确认往前推。只有在这种互动过程中，才能慢慢往前走。

关键词：预算法,修正案草案,监督效力,经济宪法