黄明：户籍改革要防止把农民“拉进城”“被落户”

　　问：实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户目标，这个总量很庞大，实现这个目标有没有把握？

　　答：实现1亿左右人口落户城镇的目标十分重要，目的在于推进以人为核心的城镇化，让符合条件的农业转移人口真正实现“市民梦”，融入城市社会，提升人民群众生活水平和质量。

　　《国家新型城镇化规划（2014?2020年）》已经公布了这一发展目标，户籍制度改革要与新型城镇化发展同步，也提出了同样的目标。实现1亿左右人口落户城镇，是就全国而言的总体预计目标，是一个大约数目，可以多一点，也可以少一点，要一切从实际出发，实事求是。应当说，这也是一个符合实际的目标，公安部和国家统计局对政策效果进行了整体评估，并根据农业转移人口存量和将产生的增量，以及新型城镇化发展趋势等因素，对未来几年进城落户人口总量进行了认真测算，实现这个目标是比较有把握的。

　　问：《意见》对“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”作出了具体规定，应当怎样理解？

　　答：近年来，我国城镇化快速推进，取得举世瞩目的成就。但同时也应看到，城镇空间分布和规模结构不合理、与资源环境承载能力不匹配的问题仍十分突出。东部一些城镇密集地区资源环境约束趋紧，中西部资源环境承载能力较强地区的城镇化潜力有待挖掘；中小城市和小城镇集聚产业和人口不足，潜力没有得到充分发挥；特大城市和部分大城市人口压力偏大，与综合承载能力之间的矛盾加剧，空气污染、交通拥堵、公共安全问题等“城市病”日益严重，需要有效控制人口规模。因此，需要兼顾大中小城市和建制镇、东中西部地区的不同实际，根据人口规模和综合承载能力的不同情况，实施差别化落户政策。具体来讲：

　　全面放开建制镇和小城市落户限制，就是基本没有门槛。只要群众有意愿，有合法稳定的住所，哪怕是租房子，都可以落户。

　　有序放开中等城市落户限制，就是门槛较低。只要具有合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）等条件，按照先后顺序排队，有落户意愿的，一般都可以落户。

　　合理确定大城市落户条件，就是降低门槛。国际经验表明，城市具有一定规模对经济发展、城市交通、居民生活、节约资源有利，但过犹不及。我国大城市情况不尽相同，落户政策也要根据综合承载能力和可能，相应有所区别。城区人口100万至300万的城市还有发展空间，能放开落户条件的尽量放开。城区人口300万至500万的城市要适度控制落户规模和节奏，防止人口发展过快，落户条件就要严格一些。

　　严格控制特大城市人口规模，这个政策导向是非常明确的。目前一些特大城市尤其是千万人口以上的城市人口压力很大，已经消化不了，不能再扩大人口规模，增加新的负担。首先，要严格户口迁移政策，改进和完善现行落户政策。要坚持因城施策、一城一策，根据城市实际情况，建立完善积分落户制度，按照总量控制、公开透明、公平公正的原则，合理解决落户问题。户籍人口比重比较低的城市，要逐步提高户籍人口比重。其次，特大城市要科学定位城市功能，加快产业转型升级，适当疏散经济功能和其他功能，引导人口有出有进，使人口结构更加合理。

　　问：为什么要以人口规模来确定各类城市落户政策？

　　答：这次户籍制度改革没有简单以城市行政级别来确定落户政策，主要考虑是，城市行政级别难以真实反映当前我国各类城市的人口实际情况。比如，相同行政级别的城市人口规模差异较大，同样是地级市，有的人口超过800万，有的只有二、三十万。同样行政级别的城市，地域、环境等综合承载能力差别也很大，有的还有很大的发展空间，有的已经很紧张。按照人口规模来确定各类城市落户政策，不与城市行政级别直接挂钩，不仅符合各地实际，而且也有利于各地因地制宜地确定落户政策，有利于引导人口在大中小城市和小城镇有序落户。

　　至于新的城市类别划分标准，目前国家发展改革委正会同有关部门抓紧研究。

　　问：我国已经实施户籍制度和居民身份证制度，为什么还要建立居住证制度？国家层面居住证制度的政策什么时候出台？

　　答：建立居住证制度，是一个过渡性的制度安排，主要是为了建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，解决那些已经在城镇就业居住但未落户的农业转移人口及其他常住人口在教育、就业、医疗、养老、住房保障等方面的实际困难。

　　公安部在总结各地做法、深入调查研究的基础上，形成了《居住证管理办法》草案。目前，由国务院法制办和公安部牵头，会同有关部门正组织广泛听取各地各部门的意见，待进一步修改完善后报国务院审批。按照中央的要求，《居住证管理办法》今年将要出台。主要是明确居住证的功能定位，规范居住证申领条件、办理程序以及居住证持有人权利义务等基本内容。待《办法》出台后，由各地从本地实际出发，因地制宜制定具体实施意见；已经探索实施这一制度的，要及时修订、有效衔接。

　　问：《意见》提出要统筹推进教育、就业、医疗、养老、住房保障、农村产权、财力保障等相关领域配套改革，如何理解？

　　答：按照党中央、国务院的部署，这次户籍制度改革要与有关经济社会领域改革统筹配套，有序推进农业转移人口市民化。既要加快推进户籍制度改革，进一步调整户口迁移政策，公平有序地解决符合条件的农业转移人口及其他常住人口在城镇落户的问题，确保他们全面平等享有当地常住户口居民同等的待遇；又要协同推进相关领域配套改革，积极推进城镇基本公共服务由主要对本地户籍人口提供向对常住人口提供转变，让在城镇就业居住半年以上但未落户的农业转移人口和其他常住人口在子女教育、就业扶持、医疗卫生、社会保险、住房保障等方面逐步享受当地居民同等的基本公共服务。因此，《意见》明确提出要切实保障农业转移人口及其他常住人口合法权益，要求各有关部门要按照职能分工，抓紧制定教育、就业、医疗、养老、住房保障、农村产权、财力保障等方面的配套政策，完善法规，落实经费保障。

　　问：建立城乡统一的户口登记制度，具有什么实际意义？

　　答：《意见》明确提出，取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能。这意味着将不再区分农村娃与城市娃，标志着城里人和农村人身份上的统一，打破了几十年来城乡分割的户籍壁垒，是社会发展的一大进步。还要建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度，逐步实现城乡居民平等享有公共服务和社会福利待遇。户口登记制度统一后，将不再以农业户口与非农业户口为依据区分农村人与城里人，改为根据居住地的不同来区分城镇人口和农村人口，根据从事的职业区分农业人口与非农业人口。当然，由于城乡发展不平衡，居住在农村的居民与居住在城里的居民原先存在的待遇差别的消除，需要有一个过程，需要加快推进基本公共服务均等化、加快推进城乡一体化发展，还要加快推进农村土地确权、登记、颁证，维护好农民的土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权。

　　问：《意见》提出，要建设和完善国家人口基础信息库，请介绍目前工作进展情况。

　　答：建立健全实际居住人口登记制度，加快人口信息系统的建设和应用，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要基础。多年来，公安部和各地公安机关高度重视、大力加强户口登记管理规范化建设，为每一个公民编制了唯一且终身不变的公民身份号码，建成了覆盖全国13亿人口、以公民身份号码为唯一标识的全国人口基本信息资源库，为建设和完善国家人口基础信息库打下了坚实基础。

　　按照中央提出的建设四大基础信息库的部署要求，公安部牵头负责，国家发展改革委、外交部、民政部、教育部、人力资源社会保障部、国家卫生计生委、工业信息化部、住房城乡建设部、国家税务总局、国家统计局、中国保监会等部门参加，大力推进国家人口基础信息库建设。目前，项目总体推进顺利，按照计划安排，年底前开始面向各共建单位开通人口信息共享服务。

关键词：户籍制度改革,农民,户籍政策