23省土地财政依赖度分析 津浙2/3债务靠卖地还

    报告的量化指标的计算方法

　　“土地财政依赖度”，即“土地偿债在政府负有偿还责任债务中占比”的数值，其计算方法为：由“承诺以土地出让收入偿还的各级地方政府债务”的总额(即分子)，除以“省市县三级政府负有偿还责任债务余额”(即分母)得出。

　　具体来说就是，首先，省级审计部门圈定“承诺以土地出让收入偿还债务”的本省份各级地方政府的范围并计算其总额。例如浙江是“省、市、县政府”三级政府；四川的范围是“18个市级、111个县级政府”(即四川省21个市(州)、183个县(市、区)中，有18个市级、111个县级政府承诺以土地出让收入偿还债务，其他的则不算在内)。

　　其次，省级审计部门再统计出本省份“省市县三级政府负有偿还责任债务余额”(有极个别省份如四川，其统计口径不含省级政府债务，只统计了市县两级政府)。

　　最后，将以上两项统计数据进行相除，即“承诺以土地出让收入偿还债务”总额除以“省市县三级政府负有偿还责任债务余额”，从而得出“土地偿债在政府负有偿还责任债务中占比”这一数值。即我们称之为的“土地财政依赖度”。

　　根据上述的省级政府审计部门的公开审计报告及其相关数据，《中国经济周刊》、中国经济研究院联合研究并发布“我国23个省份‘土地财政依赖度’排名报告”(下称《报告》)。

　　从全国范围来看，据国家审计署公布，截至2012年底，11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额34865.24亿元，占省市县三级政府负有偿还责任债务余额93642.66亿元的37.23%。

　　国家审计署的这一调查是基于全国391个市(地、州、盟、区)、2778个县(市、区、旗)进行的，据此，在被审计调查的市级政府中，承诺以土地收入来偿债的占比高达81%，县级政府也超过50%。

　　上海易居房地产研究院研究员严跃进向《中国经济周刊》表示，地方债、土地偿，这是当前土地财政最明显的表现之一，即地方政府过度依赖土地。一是还债渠道过于狭窄，对于部分产业经济发展不顺畅、地方财政收入机制不健全的地方；二是目前土地收入较易获得，由于地方政府是地方土地的唯一供给者，因此在获取土地出让金方面并非难事；三是目前对于地方债的运作仍未成熟，地方政府容易钻制度的漏洞，从而可以实现以土地收入作为偿还担保的目的。

　　严跃进进一步指出，地方依靠土地来偿债的比例都不低，这必然将使得全国卖地、乃至地王频出的局面短期内不可遏制。

　　中国社会科学院工业经济研究所研究员曹建海向《中国经济周刊》表示，一大半市、县级政府的债务要靠土地财政来偿还，充分表明地方政府对土地财政依赖的普遍性，而这给中国经济带来了一系列不利影响。最典型的就是当前房价泡沫越吹越大，但地方政府并没有刺破泡沫的决心，结果房价越调越高。

　　事实证明，近年来，绑架在土地上的诉求越来越多，市政建设资金、农田水利、保障房等都要土地财政的支撑。负责某市地铁建设融资的企业负责人向《中国经济周刊》表示，在地铁的建设资金中，就有大量投入直接或间接来自卖地收入。

　　严跃进表示，这就必然造成一种结果，即一方面高价卖地，另一方面低价收地，由此才能满足地方财政对资金的需求，但也最终造成了高房价和征地纠纷，还有违规卖地等情况。

　　3月12日，国家土地督察机构公布2013年国家土地督察工作情况，督察发现，地方一些市、县政府主导的违法违规行为屡禁不止，当前土地管理面临的形势依然比较严峻。2013年例行督察共发现地方政府在土地利用和管理方面存在2.38万个问题，涉及土地面积20.12万公顷，主要包括违规占用基本农田、违法违规办理土地审批手续、征地补偿安置政策落实不到位、侵害被征地农民合法权益、违规出让土地、违规利用土地抵押融资融债等六大问题。

　　曹建海表示，通过土地赚钱容易，这就让地方政府把精力过度放在经营土地上，而忽略了转变经济发展方式。同时高科技等实体经济产业转向追逐暴利的房地产行业，扭曲产业结构升级，最终使整个经济体被房地产绑架。

　　严跃进表示，土地财政滋生出的风险，最终会转嫁到普通老百姓身上。

　　4月9日，国土资源部公布，国家土地督察机构决定对内蒙古、安徽、河南、湖北、广东、宁夏存在的严重土地违法违规问题限期整改。这是继2007年以来，国家土地督察机构第二次采取此类的措施。

　　“地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高。”这几乎成为各地审计部门的共识。

　　但现实却是，地方政府仍然热衷于卖地，并且屡创新高。

　　国土资源部今年2月11日公布的数据显示，2013年全国国有建设用地供应73万公顷，同比增长5.8%，其中房地产用地20万公顷，同比增长26.8%。与此同时，全国主要监测城市的地价也在上涨。

　　国家统计局3月公布，今年1—2月，房地产开发企业土地购置面积4062万平方米，同比增长6.5%，土地成交价款1000亿元，增长8.9%。

　　对于地方政府对卖地有着难以割舍的情结，安徽财经大学教授唐敏向《中国经济周刊》表示，这是由于过去的财税体制，事权和财权不对等，导致地方政府过度依赖土地财政收入来推动发展。

　　与此同时，还有业内人士表示，面对巨大而唾手可得的土地收益，不少地方政府将经营土地当作主要工作方向，甚至冠以经营城市的美名，以至于有些地方除了卖地之外，已经丧失了真正经营城市、发展实体经济的能力。“卖土地已经令有些地方政府不可自拔了。”

　　上海易居房地产研究院研究员严跃进指出，土地财政容易造成地方政府的惰性和腐败。在无需大的成本时，过于依赖土地收入，而不会在其他收入方面寻求突破。

　　财政部最新数据显示，2013年全国国有土地使用权出让收入高达41250亿元，这创出了土地市场有史以来的新高。《中国经济周刊》记者查阅财政部国有土地使用权出让收入数据发现，2008—2013年，6年间全国国有土地使用权出让收入已经高达15.6万亿元。

　　而且，土地的蛋糕还在越做越大。

　　国家审计署2013年12月30日公布，截至2013年6月底，地方政府性债务余额支出投向中，土地收储债务16892.67亿元，位列地方政府性债务余额项目的第二。土地收储形成了大量土地储备资产。审计抽查的34个重点城市(4个直辖市、5个计划单列市、25个省会城市，不含乌鲁木齐、拉萨)本级，截至2013年6月底储备土地16.02万公顷。

　　根据全国城市地价动态监测系统的数据，2013年第四季度，重点监测城市中，地价总体水平为4735元/平方米，商服用地、住宅用地和工业用地的地价水平分别为8157元/平方米、7052元/平方米和889元/平方米。

　　而国家审计署审计抽查的34个重点城市，与全国城市地价动态监测系统中的重点监测城市几乎完全重合(后者只是多了乌鲁木齐、拉萨两地，对地价拉动作用有限)。

　　因此，用这34个城市的储备土地乘以土地的平均价格，即可得出这34个城市的土地储备总价值。

　　据此，34个重点城市截至2013年6月底储备土地的总市值已经达到7.585万亿元(16.02万公顷×4735元／平方米)。而如果考虑2013年6月之后新形成的土地储备，以及地价仍然在不断上涨的现实，仅34个重点城市的储备土地总市值可能就会超过这个7.585万亿元。如果加上全国其他数千个城市，全国的数据或将更加惊人。

　　而仅仅34个重点城市储备土地总市值就远远超过了全国土地收储的投入(16892.67亿元)，二者相差近6万亿，土地买卖堪称暴利。一位业内人士就此向《中国经济周刊》记者反问道，这么大且唾手可得的既得利益，谁舍得呢？

　　记者手记

　　财税改革如何破解土地财政困局

　　“触动利益比触动灵魂还难。”虽然有很多专家、学者及业内人士呼吁遏止土地财政，但这些年来，土地财政却不可避免地越滚越大。记者采访还发现，相比于过去几年，当下中国最小的行政单位——乡镇一级地方政府，对土地的介入程度也越来越深。

　　分析人士指出，其实深入分析土地财政的幕后，毫无疑问是政府这只手伸得太长了，直接卷入到经济利益的纠纷之中，既当裁判员又当运动员。

　　安徽财经大学教授唐敏建议，一是要深化财税体制改革，建立现代财政制度，明确界定中央和地方事权及其支出责任，使事权和财权大体对等，从而从源头上解决地方政府过度依赖土地财政的问题；二是依法规范土地流转收入，通过税收等政策解决土地暴利问题。

　　一位业内人士甚至指出，至少未来5年，土地财政难以完全退出。长期要改、短期难动，这是土地利益格局的现实局面。

　　上海易居房地产研究院研究员严跃进表示，土地收入将越来越表现出两个突出问题：一、收入不够。在如此庞大的地方债规模下，尤其是旧债偿还期陆续到达时，当前的土地收入远远不能满足偿还的胃口。二、土地出让的收入机制不长效。土地资源毕竟有限，同时城市规划进程也不允许无节制地开发各类土地，这样土地收入终有枯竭的时候。

　　上述人士建议，确保财政支出公开透明，削减不合理开支，进一步落实中央八项规定和约法三章，建设节约型政府。

　　中国人民大学农业与农村发展学院副教授仝志辉向《中国经济周刊》表示，针对这种局面，关键是要平衡政府、集体、个人之间的利益。未来应当要改革征地制度，既要保证农民的土地收益，还要保证政府的收益。假如，过去政府从农民手中征地是一亩10万元，转手卖给开发商100万元，政府赚90万元。今后如果实现自由入市，农民一亩地卖100万元，农民可以分享收益，政府可以通过税收等形式获得相应的收益，这就能避免地方政府的消极不作为。

　　除了改革征地制度，党的十八届三中全会和《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》都提出，要在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。

　　有专家指出，允许农村集体经营性建设用地入市，势必能冲破目前的土地利益格局，更大程度上发挥市场配置资源的作用，高房价、房产绑架中国经济等局面有望得到缓和。

　　但是目前，有些地方尚未迈开改革的步伐，就遇到了来自既得利益的阻力，甚至不乏有人打着保护农民利益的幌子来阻挠改革。

　　对此，业内人士建议，认定了方向的改革，还必须合理有序地推行下去。

关键词：财政,土地依赖,卖地