聚焦城管困局：形象堪忧 人少事多增编几无可能

　　困局：人少事多，增编几无可能

　　中国人民大学法学院教授莫于川研究发现，城管部门一般管理12至14个领域，涉及管理事项共有200多项，最多的城市达300多项，而且许多地方政府对城管部门尤其依赖，疑难问题都交给城管部门处理。记者注意到，在很多城市对城管职责的规定中，几乎都会写上“承办市政府交办的其他事项”，这也给地方政府随意使用城管队伍提供了依据。

　　以北京为例，官方数据显示，北京城管履行12个方面363项处罚权；日常执法中，需要协调53个单位，配合14个部门；每年承担约2800场次重大活动的外围环境保障、管理秩序和维护工作，处理约130万件网格件、热线件；市长热线反映的问题，近一半转交城管来处理……此外，2008年北京奥运会之前的统计数据显示，北京当时约有30万流动摊贩。北京市城管局相关负责人说，近几年长居北京的小贩可能远多于此数，这也是城市管理中的一大难题。

　　与如此繁杂的职责和2000多万常住人口相对应的是，北京城管仅有正式执法人员6500多名，另聘有辅助执法人员(俗称“临时工”)7300多人，比在编执法人员还多。

　　“北京城管编制按常住人口的万分之三点五核定，在中央要求地方编制只减不增的大背景下，增加城管编制几乎不可能。”上述北京市城管局负责人说，“人员不足的问题我们主要通过科技手段来解决。”

　　2012年9月，北京城管物联网平台一期工程投入使用。该平台整合了公安局、交管局的1.7万多个监控摄像头以及城管局自有的一些摄像头，可覆盖全市，实现全天候监控，节省了大量的人力物力。过去，在重要地段需要城管24小时盯守，一个地点需要十几人轮班；而现在，一到两个摄像头就能起到更好的威慑效果。在北京夜间施工扰民举报量排名前十的工地装上摄像头和噪音探头后，举报量直线下降。

　　目前，北京城管物联网平台正在进一步完善，其节省人力的优势将进一步显现。但即使如此，在大量临时任务中，北京城管依然需要额外再聘用辅助执法人员。

　　“北京城管面临的问题，其实也是全国城管面临的问题。”中国行政法学会城管执法专委会副主任、秘书长王连峰调研发现，城管人员数量不足、素质有待进一步提高、长期处于超负荷工作状态是全国城管的共性问题，聘请辅助执法人员也是全国城管充满无奈的普遍做法。

　　变局：加强顶层设计，消除执法窘境

　　莫于川认为，城市管理本该是政府统筹的问题，现在被简化成了城管的部门职责。如果城市规划和建设本身就不科学、不合理，那么城管部门无论如何也做不好城市管理工作，狭义的部门管理观必须回归于科学的城市管理观，树立“大城管”观念，城市管理应当作为政府职能进行统筹协调。

　　“除了体制不顺、认识滞后等问题之外，城管执法主要还面临着法律依据不足和执法手段不足的困境。”莫于川说，“现阶段，城管部门在执法过程中往往只能把为其他部门制定的法律法规借来用作执法依据，虽然已有一些地方推出了有关城管的地方立法，但从全国范围来看一直缺乏国家层面的城管专门立法。”

　　张耘也认为，城市管理的最终依据是法律，城市管理活动来源于法律授权，只有用法律的形式为城管赋权，才能真正避免城管被滥用，也才能消除城管“借法执法”的尴尬。

　　王敬波建议，国务院可根据实际需要，以行政法规统一全国城市综合管理执法的基本制度。通过全国性的专门立法，进一步明确城市管理的内涵和外延；进一步明确城管执法的主体、对象、原则和理念；进一步明确城管执法机构的性质、编制，城管执法人员的身份；进一步明确城管执法的职能范围、手段、标准和协调机制；进一步明确城管执法的规范、责任追究等制度，消除长期以来法律缺位的窘境。

　　王连峰指出：“行政执法权只在地方进行了相对集中。任何一个中央部委都不能完全管理和协调城管的问题，谁也不会专门去做城管立法研究，更不用说将其纳入立法规划了。”他表示，如果国家指定或设立一个城管行业管理部门，很多问题就会迎刃而解。(本报记者周洪双)

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　　德国的行政执法体制

　　德国行政处罚权主要由警察、秩序、税务三个部门实施，但只有警察局和秩序局能上街执法。秩序局相对集中行使规划、卫生、工商、环保等部门的行政处罚权，类似于我国的城管部门。德国其他行政执法部门发现违法行为后，可以调查有关事实，获取相关证据，但最终都将案卷移送秩序局，由该局统一作出行政处罚决定。

　　德国的行政决定原则上由行政机关自己执行，无须交由司法机关执行，但必须遵循严格的程序：使用强制手段前要给予警告，并在警告时给出期限，告诫当事人如果期限届满仍不履行将采取强制手段；然后对使用何种强制手段予以明确；最后才具体实施所确定的强制手段。法院对行政强制执行监督，公民针对基本行政命令或者执行措施都可以提起诉讼。

关键词：城管,市容,困局