中央提“两横三纵”城市化战略格局

　　经过多年快速发展，当前，中国城镇化进程正站在一个新的历史起点上。展望未来，城镇化推进过程中布局和形态如何规划？城市扩张会不会过分侵占耕地，危及粮食安全？财政资金能否满足城市建设的大量需求？

　　日前举行的中央城镇化工作会议传递出一系列重要信息，对这些社会普遍关切的问题给予了充分回应。

　　1 城怎么建

　　中央提“两横三纵”城市化战略格局

　　【会议摘要】

　　要优化布局，根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，把城市群作为主体形态，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展。

　　优化城镇化布局和形态。推进城镇化，既要优化宏观布局，也要搞好城市微观空间治理。全国主体功能区规划对城镇化总体布局做了安排，提出了“两横三纵”的城市化战略格局，要一张蓝图干到底。

　　根据区域自然条件，科学设置开发强度，尽快把每个城市特别是特大城市开发边界划定，把城市放在大自然中，把绿水青山保留给城市居民。

　　城市群建设需政府因势利导

　　解读：据专家介绍，“两横三纵”格局并非新概念(即构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，推进环渤海、长江三角洲、珠江三角洲地区的优化开发，形成3个特大城市群；推进哈长、江淮、海峡西岸、中原、长江中游、北部湾、成渝、关中—天水等地区的重点开发，形成若干新的大城市群和区域性的城市群),已被列入十二五规划中，这次重提，说明这将会成为城市群发展布局重要的参考依据。

　　国家行政学院经济学部主任张占斌表示，现有的京津冀、长三角、珠三角三大城市群已起到了经济引领作用；但中国区域幅员辽阔，人口、资源长时间的远距离流动和配置，既不经济又不安全；在中西部区域、东北部建设一定量级的城市群十分必要。

　　他指出，如果完全依靠市场力量，政府不加扶持，可能有的地区就很难形成城市群。所以既要发挥市场作用，也要发挥政府的引导作用。政府要有责任思考如何把规划做得更科学，并且积极推动重大的产业政策、生产布局在国家大的规划框架之下和区域相协调，因势利导。

　　2 地怎么管

　　严控建设用地增量以盘活存量为主

　　【会议摘要】

　　提高城镇建设用地利用效率。要按照严守底线、调整结构、深化改革的思路，严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度。耕地红线一定要守住，红线包括数量，也包括质量。城镇建设用地特别是优化开发的三大城市群地区，要以盘活存量为主，不能再无节制地扩大建设用地，不是每个城镇都要长成巨人。

　　减少工业用地，适当增加生活用地特别是居住用地，切实保护耕地、园地、菜地等农业空间，划定生态红线。按照守住底线、试点先行的原则稳步推进土地制度改革。

　　耕地数量和质量都要守住

　　解读：人多地少是中国的基本国情。随着城镇化推进，中国平均每年减少耕地600多万亩，日益逼近18亿亩的耕地红线。土地制度改革也被认为是地方推进新型城镇化的突破口。本次会议提出，按照守住底线、试点先行的原则稳步推进土地制度改革。

　　“我国过去30多年的城镇化进程是对土地相对粗放的利用。但面对粮食安全这个大问题，我们的城镇化不可能永远无节制占用耕地。”中国社科院副研究员陈飞说。

　　那么，城镇建设用地从哪来呢？中央城镇化工作会议提出，要严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度。同时强调，耕地红线一定要守住，红线包括数量，也包括质量。

　　中国国际经济交流中心信息部部长徐洪才认为，中央的态度十分明确，耕地的红线是不能触碰的，腾挪的空间要通过土地集约化来实现，在总量控制的前提下，着力提高城镇建设用地利用效率。换句话说，未来城镇化的过程，一定是土地集约化的过程。

    3 钱从哪来

　  资金渠道降低门槛鼓励社会资本投资

　 【会议摘要】

　　建立多元可持续的资金保障机制。要完善地方税体系，逐步建立地方主体税种，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。在完善法律法规和健全地方政府性债务管理制度基础上，建立健全地方债券发行管理制度。推进政策性金融机构改革，当前要发挥好现有政策性金融机构在城镇化中的重要作用，同时研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。放宽市场准入，制定非公有制企业进入特许经营领域的办法，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。处理好城市基础设施服务价格问题，既保护消费者利益，又让投资者有长期稳定收益。

　　政府财政要“四两拨千斤”

　　解读：加快推进城镇化需要大量资金。据国家开发银行预计，未来三年我国城镇化投融资资金需求量将达25万亿元。

　　“政府财力是有限的。”徐洪才指出，如果光靠财政资金来支撑城镇化进程的话，等于逼着政府盲目举债、寅吃卯粮，不仅不可持续，还蕴含巨大风险。

　　那么，钱从哪里来呢？中央城镇化工作会议提出，要建立多元可持续的资金保障机制。

　　国务院发展研究中心宏观经济部研究员张立群指出，中央城镇化工作会议提出了一整套解决方案：建立地方主体税种和债券发行管理制度，可以充实地方财力；建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，可以有效调动地方积极性；放宽市场准入，可以鼓励社会资本参与城镇化建设……

　　“目前，大量民间资金找不到投资渠道。只要政府能够提供公平竞争机会，创造良好市场环境，一定能发挥财政资金‘四两拨千斤’的作用，带动社会各个层面的力量共同推进城镇化。”张立群说。

　　【精彩语录】

　　确定城镇化目标必须实事求是、切实可行，不能靠行政命令层层加码、级级考核，不要急于求成、拔苗助长。

　　城镇建设用地特别是优化开发的三大城市群地区，要以盘活存量为主，不能再无节制扩大建设用地，不是每个城镇都要长成巨人。

　　全国主体功能区规划对城镇化总体格局做了安排，提出了“两横三纵”的城市化战略布局，要一张蓝图干到底。

　　根据区域自然条件，科学设置开发强度，尽快把每个城市特别是特大城市开发边界划定，把城市放在大自然中，把绿水青山保留给城市居民。

　　要体现尊重自然、顺应自然、天人合一的理念，依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。

　　在促进城乡一体化发展中，要注意保留村庄原始风貌，慎砍树、不填湖、少拆房，尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件。

　　城市规划要保持连续性，不能政府一换届、规划就换届。