行业协会热衷扮演“二政府” 半官半商携手垄断

 

　　上海黄金饰品行业协会及5家金店因垄断被罚上千万元。近期，湖南、浙江、云南等地保险、基建、旅游等9家协会卷入价格垄断。

　　从出台“新书销售不得低于8.5折”的新华书店协会，到强售车险的保险协会、集体涨价的方便面协会，不具定价权的协会为何能左右市场价格？怎样修补制度短板，才能防止滋生新的垄断温床？

　　湖南四市保险协会齐上榜

　　因多次组织商定黄金“协会价”，近日上海黄金饰品行业协会和老凤祥等5家金店被罚1059.37万元。其中，行业协会被认定在达成、实施垄断中起主导作用，按《中华人民共和国反垄断法》被处最高罚额50万元。

　　在上海黄金垄断案中扮演主导角色的行业协会，并非是协会卷入价格垄断的第一例。今年8月是反垄断法实施5周年，国家工商总局为此公布的12起垄断案例中，就有9起是行业协会组织达成垄断协议，占全部案件的3/4。

　　其中，“协会垄断案”地跨江苏、江西、湖南、辽宁、河南、浙江、四川、云南8个省市，涉及建材、工程检测、二手车、保险、旅游、供气等行业。仅在湖南一省，就有永州、郴州、常德、张家界四市的保险协会上榜，已呈垄断“窝案”之势。

　　上海财经大学现代市场营销研究中心主任晁钢令认为，从现有案例看，行业协会已触及串通定价、限制促销、不正当竞争等多种保价行为。行业协会涉及垄断协议问题已较突出。

　　一段时间以来，一些协会正不断催生形形色色的垄断“创新”。2007年，国内方便面企业上演统一调价，最高涨价达40%；2010年，“新书销售不低于8.5折”的规定经三家协会商定出炉；2011年，浙江富阳造纸企业被发改委认定串通定价……上述案件背后，都有各类协会的身影。

　　热衷扮演“二政府”角色

　　以“自律”之名打击竞争对手，利用社会团体身份规避罚责，以及“二政府”的背景，均使行业协会沦为“横向垄断”工具。

　　长期以来，行业协会一直被业内不少人称之为“二政府”。按照国务院1998年发布的《社会团体登记管理条例》，像行业协会这样的社会团体须经业务主管单位审查同意登记。国家有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门及授权组织，才能成为包括行业协会在内社会团体的业务主管单位。

　　晁钢令认为，在国外，行业协会普遍作为自发组织。但我国的行业协会多是有主管部门的，因此，一些行业协会有意无意地模糊其间的界线，让人产生“二政府”的印象。从查处的情况看，本该行使“自律”之责的行业协会，却使出了种种垄断之术“自肥”。

　　有罪难罚或变相激励

　　针对行业协会身份模糊、价格职能过度扩张，全国工商联等已多次呼吁出台《行业协会商会法》。专家认为，垄断“窝案”频发，更凸显出针对行业协会的监管空白。

　　处罚公布当日，老凤祥、豫园商城等上市金店股价却应声上涨，次日更高开高走。北京中银律师事务所律师徐玉平表示，作为非赢利团体，行业协会不适用按销售额罚款，目前反垄断法等规定的协会最高罚额均为50万元。对严重涉案的行业协会，可吊销其登记资格。

　　有法难依，有罪难罚，更可能催生变相激励效果。按照官网资料，2005年，上海黄金饰品行业协会还曾控股一家“黄金珠宝城实业发展有限公司”。国务院发布的《社会团体登记管理条例》明令，社会团体不得从事营利性经营活动。违反者如构成犯罪，将追究刑事责任。

　　“行业协会的主要功能是提供服务、反映诉求、规范行为，必须依法发挥管理社会事务作用。”中国人民大学法学院教授史际春表示，行业协会等社会组织数量远少于企业，但其市场作用重要。部分协会“分割销售市场”的做法限制或损害了竞争秩序。

　　晁钢令认为，针对市场盛行的默契定价，监管部门仍在通过市场效应判断是否违规。推动协会积极发挥市场职能，首先应完善法规，明确其不得制定所谓的“自律定价”。

　　行业协会垄断协议更稳固

　　国家工商行政管理总局反垄断与反不正当竞争执法局反垄断执法处处长曹红英14日表示，当前行业协会涉及垄断协议问题比较突出，要防止行业协会成为垄断行为的“推手”和组织者。

　　针对工商总局近期公布的12起垄断协议案件中有9起是“行业协会垄断案”，曹红英指出，行业协会在引导和规范行业自律方面发挥着重要作用，同时行业协会行为天然具有联合行为的特点，因此往往隐含着排除、限制竞争的可能。

　　一般来说，当行业利益和社会公共利益发生矛盾时，协会很可能偏向成员和协会的局部利益。特别是行业内一些大企业，会利用它们在协会中的主导地位，组织行业内经营者实施排除、限制竞争行为，这时协会就成了经营者进行联合和达成协议的场所。这次公布的垄断协议，不少是由协会的大企业成员单位主导的。

　　曹红英说，行业协会具有稳定、统一的组织形式。相对一般垄断协议，行业协会组织达成的垄断协议更稳固，更易得到执行，对竞争的损害也就更大，因此成为各国反垄断法关注的对象。我国反垄断法也对行业协会的反竞争行为作出了禁止性规定。

　　反垄断案件公布平台开通

　　那么，如何防止行业协会成为垄断行为的“推手”和组织者？曹红英表示，近期工商总局开通了反垄断案件公布平台，对工商机关查结的垄断案件向社会公布，以此深入宣传反垄断法，引导广大经营者和行业协会自觉遵守法律规定。同时，工商部门也将继续抓好垄断案件的调查和处理工作，努力实现办理一个案件，教育一批企业，引导和规范一个行业。

　　她希望，有关行业协会在今后工作中能进一步加强行业自律，促进行业有序竞争，推动行业良性发展，维护市场竞争秩序。

　　协会如何左右市场价格

　　利用协会限价格、限促销、限竞争对手

　　云南西双版纳旅游协会曾勾结46家酒店、15家景点和20家旅行社，约定房价、票价，并限定酒店、景点及用车。该协会甚至严令，对选择其他商家的旅游企业将处以罚款。

　　上海黄金“协会价”2001年出炉，实施10余年之久。其核心是大企业限价，避免中小企业促销降价。记者掌握的“自律细则”也称，对违反企业采取“通报批评”等处罚。

　　利用协会“二政府”背景保价

　　专家表示，“串通定价多有行业协会撑腰并非偶然”，作为行政主管部门的辅助单位，我国的行业协会在有些方面发挥了“二政府”作用。行业协会的主管单位往往与物价、工商等部门平起平坐。

　　上海黄金垄断案中，据知情人士透露，担任协会负责人长达17年之久、主持“金店自律价”的就是一家金店母公司的原负责人。行业协会“半官半商”，有时候更作为龙头企业经营人员的“养老单位”，这就难免沦为其保价的工具。

　　利用社会团体出面减少罚责

　　浙江富阳造纸协会、浙江慈溪建设工程监测协会及上海黄金垄断案中，对协会这一社会团体的罚额仅为或未达到50万元。以湖南保险协会垄断“窝案”为例，仅郴州保险协会旗下企业收取保费3亿元，手续费1394万元，但事后仅被罚45万元。

　　行业协会垄断案近年频现

　　2009年11月，江苏省工商局对连云港市建筑材料和建筑机械行业协会混凝土委员会涉嫌组织本行业经营者从事垄断协议案进行了立案调查。调查发现，该委员会组织16家预拌混凝土企业订立“预拌混凝土企业行业自律条款”“检查处罚规定”，划分连云港市区混凝土销售市场，客观上限制了预拌混凝土区域市场的竞争。该委员会被处罚款20万元。

　　2010年12月，浙江省工商局对慈溪市建设工程检测协会涉嫌组织本行业经营者从事垄断协议行为进行了立案调查。调查发现，该协会召集有关企业，以签订书面协议方式对整个慈溪市场的建筑节能检测业务进行一定比例的分割，排斥了其他企业以服务质量、效率等公平竞争方式获取慈溪建筑节能检测业务的机会，扰乱了市场的公平竞争环境。该协会承诺立即停止不正当的协议分配市场行为，绝不再犯。

　　2012年4月，云南省工商局对西双版纳州旅游协会、西双版纳州旅行社协会涉嫌组织本行业经营者从事垄断协议行为进行了立案调查。调查发现，西双版纳州旅游协会组织酒店、景点、旅游客运汽车公司签订《自律公约》，使签约单位在获得丰厚的旅游市场资源的情况下，限制了旅游行业经营者公平竞争的自主经营权和旅游消费者的自由选择权；西双版纳州旅行社协会组织旅行社、饭店、景区等签订《自律公约》《合作协议》，把未签约企业排除在外，人为制造壁垒限制通过优质服务质量、优异的项目品牌和先进的营销模式来吸引旅游消费者。两协会均被处罚款40万元。

　　2012年5月，湖南省工商局对永州市保险行业协会涉嫌组织当地保险企业从事垄断协议行为进行了立案调查。调查发现，该协会组织12家保险企业签订《合作公约》，“分割销售市场”“划分销售商品数量”，并定期公布计划额度执行情况，多次组织对保险企业开展稽查，对超计划额度的成员单位实行停机调控，严重限制了新车保险市场的竞争，损害了投保人等消费者的利益。该协会被处罚款40万元。

　　2012年5月，湖南省工商局对张家界市保险行业协会涉嫌组织当地保险企业从事垄断协议行为进行了立案调查。调查发现，该协会组织8家保险企业协商达成《新车保险协议》《旅游车辆保险协议》，使各保险企业丧失了独立自主实施市场行为的自由，严重限制了新车保险市场的有效竞争。该协会被处罚款40万元。

　　2012年6月，湖南省工商局对常德市保险行业协会涉嫌组织当地保险企业从事垄断协议行为进行立案调查。调查发现，该协会先后组织16家保险企业签订《合作协议》，实施步调一致的整体市场行为，排除相互之间的竞争，严重限制了新车保险市场的竞争，损害了投保人等消费者的利益。该协会被处罚款45万元。

　　2012年6月，湖南省工商局对郴州市保险行业协会涉嫌组织当地保险企业从事垄断协议行为进行了立案调查。调查发现，该协会先后组织10余家保险企业签订《合作协议》《管理规章》，实施“分割销售市场”“划分销售商品数量”的垄断协议。该协会被处罚款45万元。

　　[评论]

　　莫让政府“助手”变企业“枪手”

　　新华社天津8月14日电

　　上海市物价局对上海黄金饰品行业协会及老凤祥等五家金店的价格垄断行为做出了罚款一千多万元的处罚决定，让行业协会变身“垄断推手”的现象再次呈现于世人面前。联想到此前国家工商总局公布的12起垄断案例中9起案件是有关行业协会组织经营者达成垄断协议，人们不禁追问：本该维护行业健康发展、规范市场秩序的行业协会，何以变成行业垄断的组织者，成为垄断“窝案”的主角？

　　应当看到，从维护企业权益、规范市场行为，到提供专业服务，建立行业自律，再到参与法规制定、影响政府决策，行业协会承担重任，作用不可或缺。在前不久中欧光伏产品贸易争端案中，中国机电商会与欧盟达成的解决方案让人们看到了行业协会的力量和担当，而在新一轮政府机构改革与职能转变中，行业协会还将发挥重要的职能和作用。

　　但是，部分行业协会变身“垄断推手”的案件接连曝光，却让人对行业协会的职能定位和行为边界产生深切的担忧、高度的警惕。作为政府管理的“助手”，规范行业发展的“能手”，本应是联合企业力量、促进行业自律的社会组织，却成了一些企业或者个人组织价格联盟获取垄断利润的“枪手”。其结果，不但损害了公平竞争的环境，也阻碍了市场机制的发挥和行业效率提高，伤害的是企业的创造力和行业健康程度，失去的是老百姓的耐心和信任。

　　企业需要的，是一个可以代表利益诉求、规范市场行为的代表；群众期望的，是在协会的规范下健康发展的产业。行业协会变身“垄断推手”的问题之所以屡屡出现，从本质上来讲是自身身份的错位和外部监管的缺失。

　　行业“自律”不能成为行业“自肥”，行业协会既不能走软弱松散的“老路”，也不能走上组织垄断、推高价格的“歧途”。 《国务院机构改革和职能转变方案》指出“逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩，强化行业自律，使行业协会商会真正成为提供服务、反映诉求、规范行为的主体”。规范行业协会的行为，准确职能定位，需要完善相关法律法规，加强政府监管，同时进一步推进行业自律，加强公众监督。惟其如此，才能使行业协会真正发挥积极作用。