一个航班4个“婆婆”管 谁该为航班延误负责？

　　夏季以来，民航进入航班延误高发期。近日又出现核心机场不“限飞”、让飞机飞到“天上排队”的新闻。中国民航航班延误矛盾之尖锐，一直是公众关注的焦点。谁该为航班延误负责？记者进行了深入采访。

　　旅客、航空公司、机场、空管，都有一肚子苦水

　　旅客张先生6月下旬从郑州回北京，原计划下午3点半起飞，晚上7点半登机后，在飞机上坐了近3个小时，10点多终于起飞了。令旅客想不到的是，半个多小时后，本以为要到北京了，却响起广播：因北京有大面积雷电区，拒绝飞机降落，只好重新返回郑州。这一航班的旅客在郑州过了一夜，第二天上午才飞回北京。

　　张先生说：“天气不好，飞机延误我们能理解。但能不能少折腾旅客？既然北京不能落地，为何当天不直接取消航班，让旅客去休息？”

　　航空公司也是一肚子苦水。遭遇延误后，航空公司从地面服务、到空姐、机长不但要陪着旅客一起经历“折腾”之旅，还要给旅客提供服务，更是“累上加累”。资料显示，航空公司一年因延误损失近150亿元。

　　机场也觉得自己“冤”。业内人士告诉记者：机场只是把地盘租给航空公司使用，航班延误时，机场有什么办法？怎么能怪机场？

　　空管也觉得委屈。天气何时转晴不好预测，空管没权让航空公司“取消航班”，也没权确定航空公司的哪架航班“先飞”或者“后飞”，只能让飞机都到跑道上排队。这样实施的后果是，旅客或在飞机上长时间等待，或排在后面的飞不了，只好重下飞机。

　　一个航班4个“婆婆”，遇到特殊天气就乱了套

　　乘坐飞机的旅客要经过这样的环节：到达机场、换登机牌、过安检、登机、飞机起飞、降落、出机场等。这些环节可谓环环相扣，任何一个咬合不上，整个链条就会出现问题。民航本身就是一个高度链条化、整体如同齿轮咬合一样联动的行业。

　　在旅客眼里本是一体的民航链条，在民航现有体制下，被分割为不同的4个“婆婆”管理：除首都机场、西藏的机场外，其余全国的机场归地方政府管理；航空公司归国资委管理；空管归民航局管理；公安归公安部管理。4个“婆婆”下达着不同的管理要求。

　　当风调雨顺时，这套体制可以正常运行。但是一遭遇特殊天气，这套体制就乱了套。固定航班时刻表“失效”了，肯定有一部分航班不能飞，那么谁能飞？谁不能飞？能飞的何时飞？没有哪个环节来做主做出新决定。

　　民航应对延误的办法是：明知道天气不允许所有的航班都飞走，但仍让所有航班都到跑道上去排队，空管根据天气允许放行的情况，按照排队顺序，来放行航班，能放几架是几架。

　　这样产生的结果是：旅客运气好的话，在飞机上长时间等待后，等来了起飞指令，终于起飞；运气不好的，等到后来，天气更加恶劣或者进入夜间不放行了，只好下飞机，然后再登机、再排队，再等待起飞。

　　因天气原因造成的航班延误本是全世界民航的常态，但唯有中国民航这样疲惫地折腾了近10年。2003年以前，在民航链条只有民航总局一个“婆婆”的管理体制下，各环节都听民航总局的，空管按照总局的命令来发号施令，那时少有旅客坐在飞机上长时间等待的现象。

　　如今，遭遇延误时，各环节按照各自“婆婆”给确定的职责范围，各扫自家“门前雪”，谁都不向超过自己职责范围的领域伸手，民航就这样整体陷入混乱。

　　破解航班延误困局，在于搭建统一联动平台

　　由谁把遭遇延误时断了的链条重新接上？这是在现有民航空域紧张的条件下，缓解航班延误众多矛盾的根本之举。

　　北京首都国际机场创造了成功的范例。2009年8月18日，首都机场成立了运行协调管理委员会。当大面积航班延误出现时，首都机场运行协调管理委员会马上启动。空管、各航空公司、地面服务公司、机场等单位的联席值班人员围坐在一张圆桌上，根据天气允许的放行航班数量，重新分配起飞指标，各航空公司拿到指标后，挑选出本公司的执飞航班，汇总给运管委，现场编制出新的航班时刻表，空管塔台据此指挥放行。没有被挑选进来的航班，由航空公司果断取消。

　　运用这套机制，首都机场在2010年北京遭遇60年不遇的暴雪天中，在2012年的“7·21”大暴雨中，虽然日放行的航班只有500多架次，有近千架次航班被取消，但旅客秩序井然。

　　然而，首都机场的这套机制，至今少有在其他机场推广。民航业内人士说，首都机场归民航局管理，建立这一民间组织，首都机场“掏腰包”，一年投入2000万元运营经费。其他机场归地方政府管理，地方政府有没有让机场承担这一本不属于他们职责范围以内的职责？让不让他们花这个钱？各个比机场“官”还大的环节负责人听不听机场的？愿不愿大家坐在一起，统一行动？

　　中国人民大学公共管理学院副院长许光建教授指出，要结束航班延误持续多年的混乱局面，必须走出各环节“各扫门前雪”的现状，搭建起统一联动的平台，大家为系统整体联动运转而出力。反观空管局出台的“不限飞”政策，把航班赶到“天上排队”，是典型的“只扫自己门前雪”的做法。

　　许光建说，在民航链条中，只有民航空管局有能力统一协调航班飞行问题。空管局作为民航局下属的事业单位，本身就承担着政府公益职责，与作为企业的机场相比，更有力度来召集各个环节人员坐在一起，机场、航空公司更容易“听话”。