中国市级财政透明度报告公布：三市透明度为零

　　清华大学《2013年中国市级政府财政透明度研究报告》

　　289个城市财政透明度大排名

　　去年，清华大学公共管理学院选取了全国81个地级市政府和直辖市进行了财政透明度研究(详见本刊2012年第23期《哪个城市更透明》)。2013年，该研究报告将调研范围扩展到了全国所有地级市政府(共285个，不包括三沙市)和4个直辖市。

　　课题组在去年报告的基础上，建立了中国全口径财政透明指标体系，把政府收支的各方面都纳入，而不限于已纳入预算的收支内容，可以比较全面地评价地方政府财政公开与透明的现状。该体系包括四大部分：第一，纳入预算机构和部门。第二，一般性预算(决算)与支出情况。第三，专户(即预算外财政)与政府债务情况。第四，国有资本经营与国有企业收支情况。这四部分均为100分，总分值为400分。

　　课题组负责人、清华大学公共管理学院教授俞乔告诉《中国经济周刊》，比起研究规模更大的省级政府，市级政府的财政透明公开状况更为具体地反映出了我国财政公开的透明度水平。“政府在公共治理上，应当向上市公司的现代公司治理学习，需要向所有利益相关者公开信息。政治事务的公开透明、民主问责、法治政府是现代国家治理的关键。”

　　透明度与社会环境和政治决心相关

　　调查显示，我国289个城市政府财政透明度总体很低，即便是排在前30位的市级政府的财政公开情况也远未达到良好披露的水平。

　　前30名中，广东省占据10个席位，安徽省占据5个席位，山西、贵州、广西各有3个城市上榜；若按区域来划分，东部沿海省份和中西部省份，刚好各占一半；得分超过100分的城市仅有46个。

　　广东省的市级政府在财政公开方面居全国之首，居于中部的安徽省紧随其后，而华东发达地区则相对滞后。俞乔告诉《中国经济周刊》：“广东、安徽在公共治理改革上的确给全国带了好头，而华东发达地区则相对滞后。这一点表明，公共治理改革与经济发展水平之间并不存在直接的相关关系，而可能与社会环境和政治决心相关。”

　　289个城市中，有5个城市的得分为个位数，其中，最后三名(白城、铜仁、定西)的得分为0。

　　俞乔告诉《中国经济周刊》得分为0的城市，四大指标都未公布，主要原因是相关工作没有引起主要领导的关注。

　　而4个直辖市的财政透明度表现良好，除重庆排名第73位外，其余3个均在前30名内：上海(第1名)、北京(第2名)和天津(第28名)。据俞乔介绍，重庆排名低的原因主要是在“一般性预算(决算)与支出情况”部分得分过低，且未公布“专户与政府债务情况”和“国有资本经营与国有企业收支情况”。

　　政府收支四本账，不能只审一本

　　根据国务院批准的2013年深化经济体制改革重点工作意见，完善财政预算制度，推动建立公开、透明、规范、完整的预算体制，是财税体制改革中非常重要的一项。

　　中国社科院财经战略研究院院长高培勇表示，除了经常提的公开、透明外，规范、完整也是预算改革的目标，《2013年中国市级政府财政透明度研究报告》表面上看到的是财政透明度排名，其实是通过财政透明度看政府职能的变化。

　　高培勇称，政府收支不等于财政收支，我国的政府收支由四个部分构成，一般性预算收支、基金预算收支、社会保险收支和国有资本经营预算收支。“如果大家有机会去旁听一下各级人民代表大会对这四本预算的审议状况，就会发现差别很大。”

　　具体来说，第一本账(即一般性预算收支)的审议程度最高，需要人民代表大会审议通过了，才可以执行，是具有法律性质的预算。而且，大体可以做到在政府层面统筹。“尽管还有许多不公开透明的，但是目前在所有预算中，这本预算的规范性程度最高。”高培勇说。

　　第二本账为基金收支预算，分为两部分：一个是政府部门设立的各种各样的基金，是各部门自己控制收支。另外一个是土地出让金。基金收支预算的特点是各级人民代表大会只能审议，不能批准，属于备案式的审议，不用批准就可以直接执行，且不能统筹。

　　第三本账是社会保险基金预算，从收支上是专款专用，这本预算形成编制的主要部门是人力资源和社会保障部，报给各级人大也是备案式的，不能统筹，而且还需要财政部门相应的兜底。

　　第四本账是国有资本经营预算，这本预算起码有两大致命弱点：第一、只覆盖了部分国有企业(有不少国家部委和地方政府下属的国有企业游离在国有资本经营预算之外，只上缴税收，不上缴红利)。第二、国有企业上缴的利润标准是全世界范围内最低的。因此这是一个非常不完全的国有资本经营预算。

　　“课题组建立的全口径的预算体系有指导意义，通过报告发布，要力促所有的政府收支预算都纳入立法机关全口径的政府审批当中。”高培勇说，“只把其中的一般预算交给立法机关审批，其他三本预算都看不明白，碰不了，批不了，绝对不行。”