巢湖一事多罚引争议:违规挖半天 三部门罚款

　　对于巢湖市中焊镇武都村村民杨虎来说，现在最大的“心病”就是自己租来的挖掘机被当地政府部门扣押了13个月。这个不到30岁的小伙子，一提起“挖掘机”三个字，脸上的笑容就凝固了。

　　这台“现代”挖掘机就停在巢湖市的一处停车场里，已是锈迹斑斑。中国青年报记者看到，这处停车场里还停放着大大小小十几台挖掘机，有专人看守，外人不得随便进入。一名看守人员告诉记者，每天的停车费是30元，有些车子的停车费已达数万元。“车主办完罚款手续后，必须把停车费交齐，才能把车开走。”

　　同样，巢湖市散兵镇的村民项友新的“沃尔沃”挖掘机也被扣押在这处停车场4个月之久了。项友新告诉记者，挖掘机是全家谋生的工具，是通过银行按揭买的，每个月要还2万多元的贷款。

　　这些原本可以创造经济效益的挖掘机为何被政府扣押至今？记者来到巢湖市对当地群众反映的挖掘机被扣事件进行调查。

　　原以为在这两个部门交完罚款就行了，没想到，工商局最后还要罚

　　杨虎告诉记者，2012年5月22日，他租用了一台挖掘机在巢湖市夏阁镇试刀山处采挖耐火泥，被当地执法部门查获，停在山上的挖掘机就被拖走了。

　　巢湖市林业局当年6月8日向杨虎出具的行政处罚决定书显示，当事人未办理任何林业用地许可手续，擅自在夏阁镇试刀山处用挖掘机采挖耐火泥，毁坏林地507平方米，根据《安徽省林地保护管理条例》第40条，处以15180元的罚款，并限定在2012年12月30日前，恢复林地现状。

　　让他不能接受的是，后来当地国土部门又对他处以罚款。当地国土部门认为，杨虎的行为属于“无证开采矿产资源”，违反了《矿产资源法》的第三条。国土部门出具的“违法案件结案呈批表”显示，杨虎租用了一台现代牌挖掘机在试刀山非法开采矿产资源(耐火泥)，经立案调查取证，当事人共非法开采矿量为819吨，根据相关法规，对其处以16380元的罚款。

　　杨虎向记者出示了缴纳罚款的两份收据，上面分别盖有巢湖市国土部门、林业部门的公章。

　　“原来以为，在这两个部门交完罚款就行了，没想到，工商局最后还要罚。”巢湖市工商局向杨虎出具的“行政处罚听证告知书”上载明，违法事实同样是用挖掘机采挖耐火泥一事。

　　工商局认为，杨虎的行为构成了《无照经营查处取缔办法》第四条第1项的规定，属于无照经营行为。根据该《办法》第十四条第一款的规定，拟没收挖掘机。

　　“后来我申请听证，工商局最终决定，不没收挖掘机，但罚款5万元。”杨虎说，加上数千元的拖车费，1万多元的停车费，可能还要再花上近7万元，才能取回挖掘机。

　　“我的违法事实就是用挖掘机采挖耐火泥，一共只干了半天，机子就被扣了。”他表示，无力承受，这么多部门的罚款。

　　和杨虎一样，不少当事人都接受了“多次罚款”。记者在巢湖市工商局采访时遇到了烔炀镇的部分村民。一位何姓村民说，他们14户合伙凑钱租了一台挖掘机在山上开采石料被查获，后来被国土部门罚了5万元，又被工商局罚了5万元，此外还缴纳了“停车费”、“测量费”。

　　一案能否多次罚款？对此，巢湖市矿山整治及生态修复指挥部办公室副主任赵福宣认为，因为是联合执法，当事人违反了不同的法律，每个执法部门都会依据各自的法律作出处罚。“处罚对象不一样，处罚内容不一样，说是‘重复处罚’，其实是一种误解。”

　　他强调，案件的最终处理决定，是经过市里“打击非法采矿”联席会议会商通过的，不是由哪一个部门决定的，最后要向社会公布的。

　　不过，《行政处罚法》明确规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”

　　安徽皖衡律师事务所主任曹采峰认为，巢湖市执法部门的做法涉嫌“重复罚款”。作为同一个违法行为，即使用挖掘机非法开采矿产资源，也不能对其进行两次罚款，否则有违“一事不二罚”的原则。

　　在他看来，这也牵涉到违法行为的“竞合”问题，应当针对当事人的最主要、最严重的违反行为，由一部门进行集中处罚，罚款之后，其它部门不能再对其进行罚款。否则上述违法行为涉及的环保、税务等众多部门均可依据相关法规，对当事人作出罚款决定，这对当事人来说，是有失公正的。

　　不能用违法的手段来制裁违法的行为

　　近年来，巢湖市严打非法采矿现象，是因为矿山粗放式开发，巢湖周边的部分山体一度“满目疮痍”、“支离破碎”。为了建设生态巢湖和宜居城市，巢湖市痛下决心，曾用两年时间关闭了全市67家矿山企业。与此同时，完成39万平方米的生态修复。

　　但是，随着矿山的相继关闭，石料价格上涨，一些盗采分子铤而走险，非法盗采，从中获利颇丰。用当地一名官员的话说，有些人几天就能挣数万元，引得不少人效仿。为了严打盗采现象，市政府开展了一系列整治行动。

　　据当地媒体报道：“截至今年4月，巢湖市共采取行动53次，依法扣押挖掘机36台、铲车8台、车辆27辆，铲除非法生产线21条，拆除独立破碎机42台；同时对工作落实不力的单位和个人进行问责，共12名执法或监管不力的干部受到党纪政纪处分。”

　　此前，巢湖市还成立了“矿山整治及生态修复指挥部”，由市政府主要领导任指挥长。据指挥部办公室主任郭年海介绍，该单位是受市委市政府的委托，牵头组织协调工商、国土、林业等部门，开展联合执法行动。

　　据他介绍，之所以实施重拳出击，就是为了对盗采分子起到威慑作用，让其望而却步。“如果没通过报批，挖掘机只要在山上挖石料，就视为非法，即使是市大建设指挥部，也要通过市政府批准，否则就是非法开采。”

　　当记者问道，相关部门执法过程以及处罚是否合法时，他表示，“具体案件去问办案单位”。对此，副主任赵福宣也表示，“我们只是一个牵头部门，不是执法部门，只是负责召集各家单位，组织统一行动。”

　　项友新还向记者透露了一个细节：“原本机主就是我个人，但是有个领导非要我说，机器是租来的。”据他介绍，他后来不得不改口说，挖掘机是向亲戚租的，“并做了假材料”，以证明该挖掘机已卖给了自己的亲戚。

　　让他出乎意料的是，这个执法部门向他的亲戚开具了“行政处罚听证告知书”，理由是，在出租挖掘机的过程中，“没有查验对方的矿山开采许可证和营业执照，这一行为为破坏环境资源的无照经营行为提供了便利条件，拟处以50000元的罚款”。依据是，《无照经营查处取缔办法》第四条和第十四条规定。

　　“这不是在诱导我造假吗，现在罚我妹夫的钱，不还是等于在罚我的钱吗？”项友新表示，实在难以理解执法部门的用意何在。“不过，这样一来，可以多罚一个人。”

　　6月24日，记者陪同项友新走访了这家执法部门。一名负责人向机主解释道，“如果说(挖掘机)是自己的，那是非常危险的，有可能被没收。”后来，这名负责人还劝说项友新不要“翻供”，否则一旦承认自己是机主，那么处罚结果“不敢想象”。

　　“当时，我要执法人员出示证件，遭到拒绝。”项友新向记者反映，当天执法人员在现场扣押挖掘机时并没有出具“扣押通知单”，只是让其登记了相关了信息。这一说法也得到了杨虎的证实。“我当时人都不在现场，挖掘机就被他们拖走了，挖掘机的门都被他们撬开了。”

　　有当事人表示，像挖掘机这样大型的生产工具，执法部门作出扣押决定是否能慎重一点？扣押时间过长，机主没有了收入来源，一方面要缴纳罚款，另外还要背负银行按揭，生活压力可想而知，这点希望政府能够考虑到。“为什么不能先放行机器，我们用它干活来挣得合法收入，从而缴纳罚款费用呢？”

　　不过，在巢湖市相关部门的负责人看来，这些涉案的当事人不少都是盗采分子，有些还是惯犯，他们因此获得了巨额利润，“我们的处罚已经很轻了”。

　　但不少当事人表示不能认同这一说法。“并不是所有人都是惯犯，也不是所有人都因此发了横财。”

　　安徽大学法学院博士生导师陈宏光教授表示，执法过程中应当坚持做到以人为本和文明执法。

　　他认为，即使从公众利益的角度出发，执法过程中也必须采取合法的手段，不能用违法的手段来制裁违法的行为，如果指望用‘所谓法律的手段’来吓倒别人，那么法律成了什么？”