行政审批制度改革须警惕“明放暗不放”

　　“这是一场静水深流型的改革。”中国社会科学院研究生院MPA教育中心执行副主任、民间组织与公共治理研究中心秘书长蔡礼强这样评价本轮国务院行政审批制度改革。

　　4月24日和5月6日，国务院分别决定取消和下放了71项和62项行政审批事项。5月13日，国务院总理李克强再次就行政审批制度改革作动员。这意味着，新一届政府成立两个多月以来，已经3次提到行政放权，133项审批事项将被“松绑”。

　　“改革开放后，中国政府机构改革已经历了6轮‘大动作’。本轮改革可谓抓住政府职能转变的‘牛鼻子’，因为行政审批权是政府部门最具‘含金量’的权力。”在蔡礼强看来，本轮机构调整的部门数量不大，却堪称我国走向“有限政府”的一场深刻自我革命。

　　静水深流型的改革意味着任务艰巨，“暗礁”潜伏。蔡礼强提示，除了严防利益格局成为改革“绊脚石”外，3种情况最值得改革者警惕：行政审批权“明放暗不放”、改革避重就轻和官办协会担当“二政府”。

　　釜底抽薪的反腐举措

　　5月13日，李克强总理在动员部署国务院机构职能转变工作时，把“行政审批制度改革”放到了转变政府职能“突破口”的位置。“转变政府职能，是在当前形势下稳增长、控通胀、防风险，保持经济持续健康发展的迫切需要和重大举措。”“行政审批制度改革是转变政府职能的突破口，是释放改革红利、打造中国经济升级版的重要一招。”在13日全国电视电话会议上，李克强总理对这一改革举措的地位，作出了清晰界定。

　　简政放权，创新和改善政府管理——以这两大内容为主体的行政审批制度改革，俨然成为新一届政府开局的核心内容。

　　“精简-膨胀-再精简-再膨胀……以往6次的改革经验提示：‘就机构改机构’只能解决表面问题，政府职能转变才是机构改革的核心问题。”蔡礼强说。

　　他用“思路明晰、方向正确、力度和决心大”来形容本轮机构改革给他的印象：“本轮改革的与众不同之处在于——职能转变这条主线非常明确，被中央牢牢抓住。”

　　对政府职能转变的必要性，中国机构编制管理研究会执行副会长兼秘书长于宁曾这样表示：目前政府经济职能转变还不到位，社会职能转变刚刚起步，一些部门仍旧习惯以传统手段管理经济社会，导致定位不准、越位、缺位，“这些问题都有待新一轮改革解决”。

　　在北京大学法学院教授王锡锌看来，把行政审批制度改革被作为突破口，是实现“有限政府”的必经之路。

　　王锡锌这样形容他眼中的“有限政府”：“就像我们的肺，当你感受不到它的存在的时候，才是正常的，当你呼吸有困难的时候，那可能是出了问题的。”在他看来，类似“生个孩子都要准生证”背后的公章丛生现象，就是当前政府职能设置不尽合理的一面镜子，“如果没有对这些职能进行正确界定，任何机构调整都是瞎折腾。”

　　“合理界定政府职能要求‘放权’和‘限权’，而政府权力配置背后深层次的权力结构，就是行政审批权。”蔡礼强分析，通过掌握大量的审批权，政府部门便将资源配置的权力牢牢握在手里，最终导致“跑部钱进”等官场乱象。

　　此外，蔡礼强认为行政审批权也是政府吃拿卡要的症结所在。“过多的行政审批，压缩了市场和社会发挥作用的空间，限制了市场在资源配置方面的基础性作用和社会力量在社会事务管理中的作用，也降低了政府的行政效率，为部门政府官员寻租和腐败提供了借口和便利。”

　　因此，蔡礼强认为，行政审批权改革，对反腐也是一记“釜底抽薪”之举。“这项改革是廉洁政府建设的基础性和关键性工作，取消部分行政审批权，恰恰把腐败的根和土壤给铲除了，比单纯‘加强监管’要有力得多。”

　　3块改革“暗礁”要警惕

　　“改革过程中的挑战很多，因为这场改革涉及的就是背后的利益配置问题。实施起来可能阻力重重，并伴随诸多怪相。”蔡礼强提示，因利益格局“绊脚”而功败垂成的改革，历史上并不鲜见。

　　他告诉中国青年报记者，审批制度改革的过程中，有3块“暗礁”最需要警惕：

　　一是“明放暗不放”。比如把审批制改为备案制、核准制等，但实质上，还是等同于变相的审批。

　　二是避重就轻。把不太重要、不太关键的审批权下放，但仍把一些项目审批、投资审批、资质审批等关键审批权，牢牢抓在手里。

　　“操作中，一些部门可能把那些含金量比较大的审批项目、可以带来重大寻租空间和寻租机会的项目，通过隐藏、移花接木的方式保留下来。而把一些在社会发展过程中已经失效的审判项目，上报取消。”蔡礼强称，改革过程中，应当警惕一些部门这样“蒙混过关”。

　　三是把审批权转移给一些官办协会手中，让没有独立性的官办协会发挥“二政府”作用，但审批权还是“遥控”在政府手上。

　　“很多社团组织与政府机构是依附关系，和主管部门是一套人马、两个牌子，独立性不够。”蔡礼强说，若政府主管部门将审批职能转移给这些社会组织，实质上是“放手但不脱手”，无益于改革的推进。

　　如何绕过这3块暗礁？李克强总理13日已开出了一个药方：监督与问责。

　　李克强总理表示，新一轮转变政府职能的大幕已经拉开。要严格落实任务和责任，对工作不力的进行问责。要把职能转变工作纳入年度考核，建立长效机制。改革要公开透明，把取消、下放和保留的行政审批事项，依法及时向社会公布，接受群众监督。

　　建立“动态清理”审批项目机制

　　专家则建议从更多制度细节上“做文章”。蔡礼强建议，政府可以考虑建立一套动态清理审批项目的机制，以破除部分部门以种种形式保留和扩大审批权等现象。

　　“市场经济的本质是法治经济，行政审批权必须在《行政许可法》的框架内运行。但现存的很多行政许可项目，仅依据部门‘红头文件’就实行，导致乱象丛生。”

　　他认为，对各个部门已经掌握的行政审批权，中央应该及时进行“动态清理”：“即要求各部门明确列出审批事项的依据，对某项审批权的合法性、必要性和合理性，都进行充分地论证和评估。如果不符合保留条件，就坚决取缔。”

　　对于尚未出台的行政许可事项，蔡礼强也建议引入“事前评估机制”。

　　“政府要公布行政许可的目录，接受公众监督，并论证其合法性、必要性和合理性。”他表示，此外，政府也需给出其他两方面评估：“首先是成本效益评估，要考虑该审批事项是否会给社会和市场带来更大的成本；第二是创造力影响评估，即一个项目审批如果扼杀了社会和市场的创造力、抑制了活力，会带来副作用，就不宜出台。”

　　5月16日，中央编办、国家发展改革委、人力资源社会保障部负责人在针对国务院取消和下放第一批行政审批等事项的相关问题答记者问时，所开出的药方就与上述思路“不谋而合”。中央编办等部委提出，为破除三块改革暗礁，需严格控制新设行政审批、切实加强事中事后监管。“按照行政许可法规定，规范行政审批的设定和实施，今后一般不新设许可。抓紧出台严格控制新设行政许可的具体措施、规范非许可审批项目设定和实施的具体办法，从根本上防止行政审批边减边增，确保行政审批事项不反弹。”

　　此外，对“备案变审批”等“明放暗不放”行为，相关部门也有充分预判。比如中央编办等部委提出，备案制的具体实施办法由省级人民政府自行制定。省级人民政府应当在备案制办法中对备案的方式、内容、时限等作出明确规定，防止以备案的名义变相审批。

　　此外，国务院办公厅将对各部门落实情况进行跟踪了解，适时组织专项督促检查。对不认真落实决定，和违反决定继续审批或变相审批等问题，将督促整改。

　　需要一批“接得住”的社会组织

　　为了防止官办协会充当“二政府”，培育一支独立性强、门类齐全、功能强大的社会组织，也被受访专家列为重点。

　　“转变政府职能包括两方面的内容：一是理顺政府与市场的关系，市场能做的，政府就不要去管；二是理顺政府与社会的关系，社会能自治的，政府就不用插手。”王锡锌告诉中国青年报记者，在他看来，政府职能改革应该遵循“必要”和“适宜”原则：“当政府保留了最重要的公共服务职能，下放了部分微观管理权后，要使这场职能转变能‘转得出去’，就必须有一支能‘接得住’的社会组织。”

　　对中国当前社会组织的发育状况，北京大学政府管理学院杨凤春副教授并不乐观。“只有社会组织的自治能力、自我管理得到了充分发育，政府职能转变才有成长空间。”他说，而目前无论独立性、竞争力还是管理水平，中国的社会组织均难以独当一面。

　　为此，蔡礼强给社会组织的建议是：取消双层管理方式，并适当引入竞争机制。

　　“对于官办社团，第一步要做的是‘政社分开’：切断社团和主管部门的依附关系，取消登记管理机关和业务主管单位这一双层管理方式。在人员、场地、资源等方面与政府‘脱钩’，让它们有自主运营和发展的能力。”

　　社会组织的双层管理束缚，在今年3月已经“松动”。《国务院办公厅关于实施任务分工的通知》明确提出：对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，实行民政部门直接登记制度，而不再需要主管部门。

　　此外，蔡礼强认为官办行业协会的垄断性，也需要改革来打破。“2012年，广东省已经在行业协会中引入竞争机制，取消了‘一业一会’的固有限制。”他说，“我们在努力破除体制性障碍，努力使行业协会变得有活力、有自立性，促使不同协会之间展开竞争，靠良好治理能力、优质服务、有效管理来获得发展空间。”

　　本轮行政审批制度改革多从经济领域切入，但处理好政府与社会的关系，是此次国务院机构改革的又一主攻方向。

　　早在2012年10月，中国政府网公布的《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》就作出了如下表述：“凡公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府都要退出。凡可以采用事后监管和间接管理方式的事项，一律不设前置审批。”

　　5月16日，中央编办、发展改革委、人力资源社会保障部负责人在答记者问时已明确，这一批取消和下放133项行政审批等事项是一个开始，正在抓紧研究提出下一批取消和下放行政审批等事项的意见。

　　“相关牵头部门将坚持不懈全力推进这项工作，成熟一批、出台一批。取消和下放的重点，将继续聚焦在群众和企业反映多、与群众生产生活密切相关、增加企业非生产经营成本的行政审批事项上。”

　　“政府的第一个任务是持续发展经济，从如何健全和完善经济制度‘入手’是可行的。而与此同时，我们的社会建设严重滞后于经济发展，教育、卫生、科技领域同样亟待改革。”蔡礼强预计，改革将会非常艰巨，“但从李克强总理的表态中，我相信本届政府将会打好这场攻坚战。”本报记者王梦婕实习生张辉