被抽过筋的环保法在现实中硬气不起来

　　汪劲，北京大学资源、能源与环境法研究中心主任

　　从1989年开始，我就一直参与国家有关环保法律制度的调研、讨论和制定。在法律起草阶段，考察国外先进做法、邀请专家研讨等程序都有，大家提的建设性意见也不少。可每到最后拍板的时候，考察成果和大家的意见几乎都被拍下去了，理由往往只有一个，就是我们的发展还没有到那一步，太严厉的制度不适合国情。我们环境法研究圈子内部笑称，这样的做法就是在抽筋，被抽过筋的环保法律制度在现实中根本硬气不起来。

　　空气污染、河流污染、地下水污染……近年来，伴随着大量环境污染事件的集中暴发，整个社会面临着前所未有的环境危机。从1979年我国首次出台《环境保护法》至今，我们的环境法治已走过了30多个年头。面对当前的环境危机，我们到底需要什么样的环境法治？

　　日前，曾多次参与国家环保立法工作的中华全国律师协会环境、资源与能源法专业委员会主任委员，北京大学资源、能源与环境法研究中心主任汪劲教授，在接受中国青年报记者专访时指出，面对当前日益恶化的环境，我们必须认真对待此次《环保法》的修改，目前的环境状况已经容不得中国错过这次机会。

　　2005年修改空气质量标准征求意见时，专业人士都呼吁要增加PM2.5项目，可环保部门说什么也不加

　　中国青年报：近年来，各类环境事故在不同地区频繁暴发，这是不是说明我们当下的环保法治存在问题？

　　汪劲：说好听点儿，是我们的环保法治存在一定问题；说不好听点儿，我们国家环保法治所走过的三十年就是失败的三十年。

　　单是从法律制定的角度来讲，我国与环保相关的法律制定得既早又多。1979年，当时我们国家的法律只有“九法一条例”，其中就包括《环保法》，还有与环保紧密相关的《森林法》。现如今，我国现行的法律大概有250多部，涉及到生态保护、污染防治、资源能源开发利用、循环经济等大环保方面的，就占二十七八部，是所有法律部门中数量最多的，这还不包括其他法律中有关环保的条款。即便如此，我们的环境仍一步步恶化到今天这种程度。你说，这不是环境法治的失败是什么？

　　中国青年报：您所说的环境法治的失败，是指在立法上的失败吗？

　　汪劲：立法是最主要的因素，但不只有立法，还包括行政执法、司法等因素。在环保立法上，我们的问题主要表现在两个方面：首先，与环保有关的法律太多、太杂，经常是新法与旧法、先进制度与落后制度混在一起，相互矛盾之处不在少数，削弱了法律整体的效力；其次，我们许多法律条文，看上去非常漂亮，一旦使用起来就会发现，不是缺胳膊就是少腿，面对现实问题时怎么也使不上劲。

　　举个例子。众所周知，我国法律规定污染项目在建设前，需要经过环境影响评估这个必经程序。这本是一个非常好的规定，可是偏要加上一个后缀，说建设前不进行环评也可以，后来补办就行。就是这个后缀，几乎推翻了整个环评制度。试想，一个被招商引资来的重污染项目，先期已经投入了几百上千万，补办环评时却不让通过，环保局长怎么向当地一把手交代？所以，在现实中，许多重污染项目都是在环评制度出台后上马的，就是对这一制度的巨大讽刺。

　　中国青年报：环保立法中不能少了环境标准吧？

　　汪劲：的确是这样。在国外，环境标准一般都由立法部门亲自组织或监督制定，最主要的制定依据就是公众的生存健康权。但在我国，环保部门掌握着制定国家环境标准的权力，而制定标准的主要依据是当前的经济发展水平，有时竟还要考虑企业能不能承受，根本就不把人民健康能否接受作为制定依据。

　　拿这两年公众都很关心的PM2.5来说，2005年修改空气质量标准征求意见时，许多专业人士都呼吁要增加PM2.5项目，可环保部门说什么也不加。背后的小心思大家都很清楚——治理空气污染很多年，好不容易看上去都达标了，加上个PM2.5，又变成80%的城市不达标，如此一来工作成绩一下就没了，他们当然不愿意。

　　中国青年报：环保法律的制定和修改都有专家参与，大家就没有提出反对意见吗？

　　汪劲：反对意见是提过，但根本没用。从1989年开始，我就一直参与国家有关环保法律制度的调研、讨论和制定。在法律起草阶段，考察国外先进做法、邀请专家研讨等程序都有，大家提的建设性意见也不少。可每到最后拍板的时候，考察成果和大家的意见几乎都被拍下去了，理由往往只有一个，就是我们的发展还没有到那一步，太严厉的制度不适合国情。我们环境法研究圈子内部笑称，这样的做法就是在抽筋，被抽过筋的环保法律制度在现实中根本硬气不起来。

　　不打破对GDP的盲目崇拜，未来讲再多环保都没有用

　　中国青年报：环保部副部长潘岳曾公开表示，地方政府不作为、干预执法以及决策失误是环境顽疾的主要根源。您怎么看当前我国地方政府在环境污染与治理中扮演的角色？

　　汪劲：给你说一组数字吧。今年两会上，在党的十八大中央提倡“美丽中国”、“生态文明”的大背景之下，政府工作报告中确定我国2013年的GDP增长目标为7.5%。两会前后，大多数省份也都公布了自己的GDP增长目标，我统计了一下，30多个省、自治区、直辖市中，将增长目标定在两位数的竟然有20多个，这很不可思议。

　　两位数的GDP增长幅度是什么概念呢？按照我国目前每单位GDP的能耗水平和环保执法水平，如果要把环保搞好了，这样的增幅铁定实现不了；而如果真的实现了两位数的增长，那必定会以牺牲环境为代价。

　　中国青年报：地方政府不知道这样的代价吗？

　　汪劲：他们当然知道。地方官员都是理性的趋利避害者。某种程度上说，在现行的游戏规则下，这样做正是这些地方官员利益最大化的选择。

　　对于地方官员来说，他们最看重的游戏规则就是官员考评机制。现实中，中央考评地方的主要标准有两个——稳不稳定与是否发展，这两个标准都与经济有关。首先，保证稳定的前提是让老百姓有饭吃，这就需要发展经济，创造更多就业岗位；其次，如今衡量一个地方是否发展，大家眼睛里就只有GDP，围绕GDP地方政府在进行一场竞争非常激烈的锦标赛。而且，在当下“财权上收、事权下放”的改革背景下，地方政府需要为政府运行、民生工程等支付大量资金，但手里又没钱，于是只能拼命地招商引资。现实中，如果一个地方对企业的环保要求太严厉，它在招商引资中就会有劣势。于是，宽松的环保执法以及对污染行为睁一只眼闭一只眼，就成了一些地方在吸引企业投资时的砝码。

　　中国青年报：现在，已经出现了一些将环境保护指标纳入官员考核体系的努力。比如前不久，国务院办公厅就印发《实行最严格水资源管理制度考核办法》，明确要按照水资源保护的状况，对地方政府以及主要官员5年一考核。在您看来，这样的努力会不会改变一些地方政府在环保问题上不作为的问题？

　　汪劲：我不否认出台这个规定的良好用意，但这只是一种头痛医头、脚痛医脚的做法，很难解决根本性的问题。时下，环保问题受到了公众越来越多的关注，于是，当空气有问题了，有关部门就把空气质量作为考核官员的指标；水有问题了，就将水质标准作为考核指标。官员考核指标就像一个筐，公众关心什么，有关部门就把什么往里装。然而考核这考核那，最终哪一个考核都起不了真正的作用。

　　改变官员的考核方式的确必要，但更重要的，是我们需要反思导致官员考核方式畸形背后的因素——政府对GDP的盲目崇拜。我经常到全国各地考察，每到一个地方，当地官员最先介绍的一定是GDP，GDP增幅大的会以此为荣，增幅不够的会纷纷介绍决战下一年的计划和目标，从那些官员谈及GDP时投入的状态不难发现，一些地方政府对GDP已经着魔了。正是因为这种对GDP的崇拜，我们国家从第六个五年计划开始到第十一个五年计划，每一个五年计划中绝大多数的经济目标都超额完成，但几乎所有的环保目标都没有达到。可以预见，如果不打破这种对GDP的盲目崇拜，未来讲再多环保都没有用。

　　不应该还没开始讨价还价，草案就已经先畏畏缩缩地退到墙角了

　　中国青年报：2011年，实施20多年的《环保法》正式进入修改程序。据悉，此次修法过程中，立法者与法学家之间的争论很激烈。请问争论焦点是什么？

　　汪劲：此次《环保法》修改的大部分调研讨论我都参与了。其实修法过程中参与争论的不止两方，而是以全国人大环境与资源保护委员会为代表的立法者、环保部和环境法学家三方。三方中，前一方与后两方之间的分歧较大。当然，环保部与环境法学家的意见也不是完全相同，只是在一些基本问题上有一定共识。

　　表面上看，三方的争论在于一些具体的制度要不要写进新法中。比如，环境公益诉讼制度(指为了保护公共的环境权利和其他相关权利而进行的诉讼活动——编者注)、按日计罚制度(指对企业的环境违法行为按天计罚，并将所有罚款额度相加，直到企业停止违法行为——编者注)等。环保部与环境法学家倾向加入这些制度，立法者倾向于不加。

　　实际上，根本的分歧还在于立法理念的不同。立法者的意见是，《环保法》不能过于严厉，最基本的原则应该是修法不能给经济发展增加负担。以环境法学家为代表的意见是，从世界范围内的经验来看，怎么强调环境保护的重要性都不为过。而且，立法是一个博弈的过程，从草案到正式法律，要经过许多轮的讨价还价。所以应该在起草阶段把能想到的尽量想到，把能写进去的尽量写进去，再在博弈中寻找平衡。而不应该还没开始讨价还价，草案就已经先畏畏缩缩地退到墙角了。

　　中国青年报：环境公益诉讼、按日计罚这些制度在世界许多国家以及我国一些地方都有实践，效果很好。反对新《环保法》加入这些制度的理由是什么？

　　汪劲：拿环境公益诉讼来说吧，我一直认为，这一制度是最没有理由被拿下的，但最后的草案稿中就是被拿下来了，对于这一点，我当时是拍桌子反对的。之所以会拿下这一制度，立法者给出的理由是，正是因为环保部门没有做好才会出现公益诉讼，加上这一制度可能会减轻环保部门的责任。这个道理显然站不住脚。环保部门也不是神，他们的失职是经常出现的，你不能因为担心环保部门逃避责任，就否定老百姓公益诉讼的权利。而且，《民事诉讼法》的最新修改中已经写入公益诉讼制度，并明确授权其他法律规定哪些机关可以作为诉讼主体，这体现了我国未来立法的一个方向，《环保法》修改为什么要背道而驰呢？

　　再说按日计罚制度。这项制度前几年就开始在重庆、深圳等地先行实践，我调研了很多次，对于企业的威慑力很大，实际效果比较理想。但立法者认为，如此重罚可能会导致环保部门钓鱼执法，面对企业的环境违法行为不作为。我不是说立法者的担心没有任何道理，只是对于钓鱼执法等可能出现的副作用，应该用更进一步的制度去规避，而不是否定按日计罚制度本身。

　　此次《环保法》的修改，一定要明确环境保护在我国宏观决策中的地位

　　中国青年报：去年8月，《环保法》修正案草案公布。今年两会上，全国人大会议发言人傅莹表示，将要修改《环保法》。这是否意味着新《环保法》呼之欲出？

　　汪劲：去年公布的《环保法》修正案草案，稍微内行的人都能看出，简直就像是一部放纵污染者与污染排放者共同起草的东西，对改善我国当前的环境问题不会有太大的积极意义。关于《环保法》修改，我的意见是，如果是像草案中那样小改，还不如不改。有关部门不能把《环保法》的修改视作政绩，只想尽快拿出一个法律就完事。《环保法》已经20多年没有修改了，下一次修改可能又是几年甚至十几年后的事。如果面对这次修改机会，我们的环保法治没有实现实质性进步，就当前的环境状况来说，中国根本无法再等那么多年。

　　中国青年报：对于《环保法》的修改，您有什么具体建议？

　　汪劲：保护环境不只是环保部门一家的事情，它牵涉水利、土地、海洋、森林、渔业等多个部门，因此应当让多个相关部门坐在一起共同协商、综合考虑，而非由某个部门主导。鉴于我国目前环保相关法律的混乱状况，我认为应当尝试进行环境保护的法典编撰。具体操作中，应该将《环保法》升格为由全国人大制定的环境保护领域的基本法(现行《环保法》由全国人大常委会制定——编者注)，作为环境法典的总则对待；对现在极度混乱的环保单行法律体系也应进行清理，将它们作为总则下面的具体章节。

　　具体到这次《环保法》的修改，我主要有四个方面的建议：

　　第一，此次《环保法》的修改，一定要明确环境保护在我国宏观决策中的地位，明确其到底与经济发展之间是什么关系。从世界范围内的经验来看，环境保护的地位都是优先的，对于我们来说，如果实在不愿意确立其优先位置，最起码也应该明确环境保护是经济发展最为重要的平衡因素。

　　第二，新法中，不论是环境保护制度的设计还是执行，都应该以人为本，以保护公民生命健康和财产安全为先。重大环境决策必须听取利益相关公众的意见。法律应该明确赋予公民在环境保护问题上的知情权、建言权、司法救济权。如果企业违法，公民可以告企业；如果环保部门不作为或乱作为，公民也可以告环保部门。

　　第三，在处罚环境违法行为时，不能等到出现重大污染事故以后再重罚，应该将监督和重罚前置。同时，处罚措施不能只限于罚款，而应该具体到人。因为对于许多大型企业来说，你罚几万甚至几十万根本没有威慑力，但如果你处罚到个人，比如对主要负责人、直接责任人处以罚款、拘留，再严重就处以拘役等刑罚，效果肯定会很不一样。这样一来，对环境违法行为的行政处罚也与《刑法》中的环境犯罪规定实现了无缝连接。

　　最后，鉴于政府部门在我国环境恶化中所扮演的角色，新《环保法》应该规定政府部门特别是地方政府在环境保护中的责任，要将这种责任落实到具体领导人和直接官员身上。不能一遇到污染事故，国外老百姓可以要求市长依法辞职，我们的老百姓却只能喊着请环保局长下河游泳。