国资法起草小组成员：新一轮国企改革七大问题

　　[真正的国有资产股东代表应是全国人民代表大会，全国人民代表大会应代表国家行使国有财产所有权。应当在全国人大以及地方各级人大设立专门的国有资产监督委员会，行使国资委现有的非经营职能]

　　随着2003年国务院国资委的成立，企业国有资产实现了出资人和监管人分离。但在十年后，包括金融国资、资源性国资、文化类国资在内的大量国有资产的管理体制与运作模式并未发生根本性的转变。

　　改革改到今天，国资、国企改革必须寻求新的突破。

　　为此，《第一财经日报》记者专访了中国政法大学教授、研究生院常务副院长李曙光，让这位曾经的《国资法》起草小组成员为读者分析未来国资改革的难点。在李曙光看来，如果做不到出资人和监管人角色分开，这可能成为未来国资改革的最大障碍。

　　而对于金融国资监管的推进，李曙光认为，中国的国有金融企业对中国良好健康的发展做出了很大的贡献，但如果不启动金融国资监管改革的话，大家永远用一个“国家金融”的幌子来掩盖国有金融企业低效率现实，而且这也容易形成某些瓜分国家金融资产甚至是权力寻租的行为。

　　七大问题

　　第一财经日报：在市场化改革探索后，国有企业改革正迈入一个新的阶段，在你看来，国有企业改革的下一步需要重点解决哪些问题？

　　李曙光：对于下一步的国有企业改革，我认为需要解决七方面的问题。

　　第一，从大的角度讲，一定要解决理念问题。目前在中国不是国进的问题，而是如何解决民进的问题。在下一步的改革中，究竟是民企配合国企还是国企配合民企，这就是需要解决的理念问题。在我看来，应该是国企配合民进，在这个基点来谈下一步的改革就比较好。

　　第二，需要从整体上梳理国有资产的产权关系。过去三十年的国资改革中，我们一直在实施产权改革，但中国的国有资产数量庞大，改革中只是界定了部分国有资产的产权，所以我提出要建立四个国资委。除了现存的以工业企业国有资产为主的国务院国资委外，还需要建立针对金融国有资产、土地和矿产等资源性国有资产，以及行政事业及文化遗产的三个国资委。

　　建立四个国资委的提议的着眼点不是要建立四个权属机构，而是要明确国有资产的责任人。现在针对国有资产大家都在抢权，但一些国有资产缺乏纯粹、干净的出资人和责任人。

　　第三，要加快国有资产和国有企业的信息公开力度。中国政府已经在进行大规模的信息公开，但更应该实施信息公开的国有企业反而落在政府后面了。下一步国企，特别是非上市的、改制比较慢的国企要加快信息公开的力度，资源垄断型的国企、专营专卖的国企，也要加快信息公开的力度。

　　比如说，专营专卖的烟草企业，现在谁能看到它的财务报表？是亏损还是盈利？亏损亏在哪里，盈利的钱又如何使用？我们每个人作为国有企业真正的股东看不到完整的信息，这就是很大的问题。当然，涉及到国家安全、军事安全的信息可以处理得保守一些，但不能以此为理由不适当对外披露。

　　第四，要推动国有资本经营预算的改革，进一步提高国有资本预算的上缴比例并扩大上缴覆盖面，同时要提升预算资金的支出结构和支出效益。

　　第五，要加快国有企业的社会化、商业化和市场化。特别是如果要将民企发展作为目标的话，在社会化方面，需要吸引民间资本和民营企业通过股份制加入到国企中来，并在商业化和市场化的基础上推进公司治理。

　　第六，要加快解决国企历史遗留问题，包括企业办社会、厂办大集体和老国企的历史负担。国家应该有专项资金来解决历史遗留问题，要有清晰的时间表和路线图，不能拖了几十年还在拖。

　　第七，要高度关注国企海外资产的经营管理和风险防范。现在很多国企已经“出海”，但海外经营有政治、经济等多重风险，这也是我们要高度关注的。

　　出资人和监管人角色分开

　　日报：我记得你不止一次地提出了四大国资委的建议，从目前对后三类国有资产规范监管的推进情况来看，你认为推进的成效如何？

　　李曙光：从推进情况来看，金融国资委酝酿了很长的时间，也实施了一系列运作；文化国资委在中央有考虑、在地方上有突破，但也有被叫停的案例；而资源国资委目前在实施进程的表现应该来说是最弱的。

　　资源性国有资产的监管人有的是政府、有的是企业、有的是事业单位，在出资人和监管人方面仍然比较混乱。但资源国资委恰恰是最好推进的一部分，能把国土资源部的一部分转换出来就好了。如各地都设有的土地储备中心，其实完全可以将其作为各地的土地资源出资人来做，将出资人和监管人分开。

　　在目标比较清楚的情况下，目前国有资产监督管理机构的改革已经没有什么障碍，而且不存在新增机构的问题。比如金融国资委，目前已经有汇金公司在实施管理，文化国资这一块财政部下也有文资办。既然已有新机构，那么就应该进一步明确它们的责任、义务，同时把出资人和监管人的角色分开。

　　这里须特别强调的是，成立四大国资委的目的，并不是多设机构强化行政化管理，也不是让国资国企去挤压或取代民资民企，更不是要搞“国进民退”，而是如何更好地在以《公司法》、《企业国有资产法》等为代表的法治框架下推动国资国企的战略性调整与改革，厘清各产权关系，明确出资人职责，提高改革效率，并加快国退民进的步伐。

　　即便全部并成一个大一统的国资委我也不反对，但是在改革之初，还难以做到大一统的国资委，因为管理成本和改革成本非常高。在国有资产监督管理仍处于部门条块分割的背景下，还是分开来做比较好。把资产管理的职能职责划分清楚，把出资人和监管人的角色分开，形成干净的出资人而不是监管者。

　　如果做不到出资人和监管人角色分开，这可能成为未来国资改革的最大障碍。如邮政改革那样，改革后的国家邮政总局和中国邮政总公司仍没有完全分开。要搞真正的市场经济，就是要对政府和国资企业做出清楚的分割。十八大报告提出，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系。如果政府和市场总搅在一起的话，中国的社会主义市场经济体制永远无法前进。

　　日报：金融国资的资产数量庞大，目前，全国金融工作会即将召开，能否在此次会议上定调金融国资委也是会议的看点之一，那么你对金融国资委的建立有哪些设想？

　　李曙光：虽然金融国有企业和其他国企相比有一定特殊性，但其改革逻辑是相同的：明确出资人，从制度上明确其权利义务关系。只不过金融国资改革难度大一点。

　　金融国有企业一直把自身看作一个特殊的行业，把自身看作“国家金融”的代表，但其实金融业最应该商业化和市场化，应该把自身看作普通的市场竞争的主体，而不应该总打着“国家金融”的幌子。这也正是我为什么提出要启动金融国资委改革的原因。

　　中国的国有金融企业对中国良好健康的发展做出了很大的贡献，但如果不启动这个改革的话，大家永远用一个“国家金融”的幌子来掩盖国有金融企业低效率现实，而且这也容易形成某些瓜分国家金融资产甚至是权力寻租的行为。

　　从国有资产监督管理的角度来说，我们的顶层设计早就出来了，路线图也很清楚了，而且国务院国资委在企业国有资产管理上也有很好的实践，所以金融国资委在实施过程中只要把角色定位清楚就好了。

　　我认为，“金融国资委”应是金融国有资产经营管理委员会，它的职责是把现有分散的金融国有资产整合起来，作为金融国资的出资人，拥有高级管理者任免权、重大事项的决策整合权以及作为股东代表的收益权。

　　与企业国资委所面临的外部环境不同的是，金融国资方面已经建立起了一套相对完善的外部监管体系。我主张，金融国资委应该是一个干净的出资人。如果谈到监管，我认为应该再成立金融协调监督管理委员会，对“一行三会”进行整合、对监管进行协调、对监管领域进行重新的规划，做出新的权力的配置和分工。它和“金融国资委”应该是两个机构。

　　人大监管国资

　　日报：为了将市场和政府分开，包括你在内的一些学者都曾提议，将国资监管纳入到人大的监管之内，经过多年呼吁后，你现在又如何看待这一提议的推进情况？

　　李曙光：按照我国现行的《宪法》，一切权力属于人民，而代表人民行使权力的机构是人民代表大会，最高权力机构是全国人民代表大会。因此，真正的国有资产股东代表应是全国人民代表大会，全国人民代表大会应代表国家行使国有财产所有权。

　　所以我建议，应当在全国人大以及地方各级人大设立专门的国有资产监督委员会，行使国资委现有的非经营职能。国有资产监督委员会应当作为人大常设的专门委员会，就国资委作为受托人对委托人负责，统一担负提高整体竞争力、结构调整、预防风险、国有资产保值增值与战略性退出等任务的完成情况进行监督的职责或任务，从而突破现有国资委向全国人大例行汇报的体制。

　　目前这一改革提议从时机上来讲应该比较成熟了，这一改革提议需要引入合理的体制作为支撑，也需要突破一些观念上的障碍，国有资产交归人大还要破除与一些利益集团的冲突。

　　中国的市场经济已经搞了20多年了，要素市场还未完善建立，市场主体的独立性还没有完全体现，所以有必要尽快将权力边际划清楚。将国有企业的委托权交给人大，而政府也能承担好自身应该承担的监管职责，切断政府权力寻租的渠道，对中国的反腐败也有好处。

　　日报：国务院国资委在国资监督管理的探索已经接近十年，但外界很多评价认为近十年国资改革明显放缓，那么你又如何评价国资委的工作成效？

　　李曙光：我觉得，国务院国资委在实践当中遇到的许多问题，已经让他们越来越认清了国资改革的方向。国资委成立的十年，实际上在某种程度上给中国的国资改革提供了某种丰富的经验和总结。

　　一是国资委对其出资人角色的认识是越来越明确了；二是对国企的市场化、商业化的概念也已经建立起来了，承认国有企业是市场经济的一部分，也承认国有企业发展面临很大的竞争压力。在法律层面，国资的监管和运营也越来越规范。在商业化和市场化方面，国资委也总结了一定的经验；三是这十年来国资委在公司治理结构方面有一定的推进，包括贯彻公司法、建立规范的董事会、强化科学考评等。这么几点对国资监督管理体系来说是很大的进步。

　　但是，有些东西，国务院国资委值得检讨。比如国务院国资委这两年推行的“大国资”、“国资监管全覆盖”，我认为不是不可以搞，但应该是在《国资法》和《公司法》的框架内搞，要符合国资委扮演的，不能混淆中央和地方、地方与地方的职责权限。另外，国资委对推动《国资法》的落实上的力度还不够，还需要加强。