社科院报告:官员亲属违规经商成腐败保护伞

　　父亲曾是房管局长，母亲经营房地产公司，这是拥有11套房产的河南郑州“房妹”翟某的家庭情况。类似这样的公职人员亲属经商，在现实中并不鲜见，一些因贪腐行为被绳之以法的官员中，屡屡出现其亲属违法违规经商的情况，如中共河北省委原书记程维高纵容其儿子非法经商；江西省人民检察院原检察长丁鑫发利用职权为其儿子开公司牟利；江苏省苏州市副市长姜人杰利用其主管城建的便利条件为其儿子经商提供方便。

　　对于官员及其亲属经商现象，一直并不缺乏“说不”的禁止性政策规定和要求，早在1985年5月，中共中央、国务院曾经出台了《关于禁止领导干部的子女、配偶经商的决定》，2010年，《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》对公职人员亲属管理作了有史以来最严格的规定，其中规定，不得默许纵容亲属以本人名义牟取私利、为亲属经商创造条件、亲属不得在本人管辖范围内经商。

　　2月25日，中国社会科学院发布《2013法治蓝皮书》，其中《公职人员亲属营利性行为的法律规制》(以下简称报告)中，中国社会科学院法学研究所法治国情调研组(以下简称调研组)在全国20多个省(区、市)就人们对公职人员亲属从事营利性活动的认识进行了问卷调查，调研组共向公职人员发放问卷1617份，向公众发放问卷1555份。

　　调查结果表明，当前公职人员对亲属营利性行为的认识存在误区，不少公职人员没有意识到亲属从事营利性行为违背了基本的权力伦理和法治精神。报告认为，目前规范公职人员亲属及相关人员行为的大多是一些党的纪律规定和政策性文件，系统性差，缺乏刚性和强制力，导致监管虚置，建议加强公职人员亲属营利行为的监管。

　　禁止亲属从事营利性行为尚未形成共识

　　调查显示，在对公职人员亲属从事营利性活动的认识方面，公众的认识比公职人员清醒，公众反对公职人员亲属从事营利性行为的人数要高于公职人员的人数。

　　61.4%的公职人员和66.1%的公众认为应当将公职人员直系亲属从事营利性活动的情况向社会公示；51.2%的公职人员和53.3%的公众认为应责令公职人员亲属退出营利性活动，或者责令公职人员辞职；35.5%的公众认为应当将公职人员直系亲属的违规获利所得上缴国库，而公职人员的比例仅为24.3%。

　　另外，仅有半数左右的公职人员同意应当责令在自己管辖范围内从事营利性活动的亲属退出或者本人应当辞去职务。而且，不同年龄的公职人员对监管亲属从事营利性活动的认识也存在分化，年龄较大的公职人员比年轻公职人员的认识清楚，更了解相关政策。

　　调研组认为，长期以来，有关公职人员禁止从事营利性行为的亲属范围一直存有争议，目前的规定仅是禁止公职人员直系亲属即配偶、父母、子女在其职权管辖范围内从事营利性活动，对旁系亲属在其职权管辖范围内从事营利性活动没有限制。

　　报告认为，这是公职人员隐性经商大行其道的重要原因，在已经查处的公职人员腐败案件中，亲属经商办企业的不在少数，公职人员亲属从事营利性活动的成功率远高于一般人，其中权力交易具有重要作用，广东省中山市原市长李启红的亲属，如丈夫、弟弟、丈夫的弟弟等多人经商、办企业。

　　现实中，公职人员互惠亲属的现象突出，如公职人员与其他公职人员形成交换关系，其亲属的公司不在本人管辖的地区经营，而是在其他公职人员管辖的地区经营。比如甲在乙处经营公司，乙在甲处经营公司，这种行为与传统的以贪污、受贿方式谋利不同，其不仅规避了监管，获取了暴利，还赢得了勤劳致富的好名声。尽管2009年监察部、人力资源和社会保障部、国务院国有资产监督管理委员会出台的《关于国有企业领导人员违反廉洁自律“七项要求”政纪处分规定》规定，国有企业领导人员不得相互为对方及其配偶、子女和其他特定关系人从事营利性经营活动提供便利条件，但显而易见的是，此文件的适用范围和效力都非常有限。

　　监管措施缺少法律权威

　　报告认为，现行法律对公职人员亲属及相关人员能否从事营利性行为并无直接规定，2005年通过的《公务员法》只规定了，公务员不得贪污、行贿、受贿，利用职务之便为自己或者他人谋取私利，同时规定了公务员因亲属关系而实行任职回避的问题。

　　2007年7月，最高人民法院、最高人民检察院联合发布《关于办理受贿刑事案件适用法律若干问题的意见》，明确了各种新类型受贿刑事案件法律适用问题的具体意见。规定了国家工作人员利用职务上的便利为请托人谋取利益，将有关财物给予特定关系人的，以受贿论处。“特定关系人”指与国家工作人员有近亲属、情妇(夫)以及其他共同利益关系的人，这个意见是迄今为止对公职人员亲属及相关人员行为最严厉的处分规定，但仍然未涉及对公职人员亲属违法从事营利活动的法律规范。

　　报告指出，各种与公职人员管理相关的法规缺乏刚性和强制力，尽管大多文件规定，公职人员要申报亲属经商情况、在管辖行业就业情况、出国情况，但这几乎只是形式上的规定，只要公职人员本人不出问题，其亲属仍然能我行我素，如果公职人员亲属实施了营利性违规行为，一般不会主动申报，即使申报了，违规的内容、违规的处理结果也不会向社会公开。

　　由于没有公职人员亲属信息公开制度、公开程序等规定，公职人员直系亲属和非直系亲属的信息很难被公众所知，无疑给公职人员亲属“暗度陈仓”从事营利活动留下了可操作的空间。现实中，公众对于此类行为的监督大多通过互联网爆料进行，求助于网络的根源在于缺乏有效的参与监督途径。

　　公开是监管的最好措施

　　报告认为，公职人员亲属违规营利性行为是规范公职人员行为中最为复杂、最难监管的一种行为，因此，采取什么样的监管方式很重要，十八大报告提出，要加强对公职人员亲属的管理，为了实现这个目标，只有彻底铲除公职人员及其亲属腐败行为产生的土壤，从制度上将其违规的空间挤压至零，才能奏效。

　　除了原则性的要求，报告从制度和技术上提出了可行性建议。

　　公开公职人员亲属的相关信息，信息公开是有效治理公职人员亲属经营性行为的有效措施。目前，公职人员亲属的相关信息不透明，如是否在其管辖范围内经商、是否存在公职人员之间亲属互惠行为、亲属收受礼品的情况、就业的情况，是否移居国外等等，公众都难知晓，公布此类信息，既可阻止公职人员亲属利用公权力谋取私利，也可消除谣言，保护公职人员的合法权益。

　　在银行等金融机构、税务、房产等不同部门之间建立信息共享机制，可以考虑借鉴当前房地产管理和房价调控过程中实行的个人家庭拥有房屋情况的信息核查机制、一些地方法院试点的执行信息查询机制，建立规范公职人员廉洁从政的信息平台，集中共享不同部门掌握的公职人员财产信息。

　　报告特别指出，部门间信息共享的关键是解决法律授权问题，在法律上明确公职人员隐私权的界限，免除金融机构以及有关机关对公职人员特定财产信息负有的保密义务，允许相关机构依法提供相应财产信息，应当明确将依法提供公职人员相关信息设定为有关机构和部门的义务，允许反腐败专门机构在法定制度框架内建设公职人员廉洁从政信息平台，共享、核查、分析此类信息。

　　从技术上看，建立公职人员捆绑式个人结算账户即可实现对其资金的全方位监督，每个公职人员在银行建立一个唯一且终身的结算账户，在其他商业银行的所有账户都捆绑到这个主账户上，日常生活中大额的支付，比如超过5万元都必须用银行转账支付，收入支出都可以在这个主账户中查到，公职人员的收入和支出情况在主账户中一目了然，无法用现金大额支付住房、汽车以及高档首饰等奢侈品，现金除了储藏家中无法使用。

　　调研组认为，捆绑式公职人员个人结算账户一定程度上解决了传统上依靠公职人员申报财产不实的难题，比公职人员公布财产制度遏制腐败更为有效。而且，这种制度还可以广泛适用于企业和其他领域，公职人员个人主账户信息由相关部门掌握并与其他部门共享，当然，一些公职人员仍然有规避的空间，比如可能出现利用其亲属开设账户规避监管的情况，因此，是否可以将公职人员直系亲属的账户也纳入捆绑式个人结算账户中，也是需要认真考虑的问题。