“学习贯彻党的十九届五中全会精神”笔谈之一：坚持城乡融合发展 让集体土地上长出新型“城市”

　　作者简介：

　　张强，首都经济贸易大学教授，博士研究生导师。兼任北京市人民政府参事，北京市城市经济学会会长。2002年享受国务院特殊津贴，2005年当选北京市属高校拔尖创新人才。研究方向为大城市地区的城乡关系和农村经济。在城郊经济、都市农业、城市化和城乡一体化等方面有获奖成果。主持完成有关城郊和农村经济研究项目五十多项，其中国家基金和省部项目10余项。获省部级奖励10余次。

　　《建议》把城乡区域发展和收入分配差距较大作为需要解决的问题之一，指出“发展是解决我国一切问题的基础和关键”；发展必须坚持新发展理念，以推动高质量发展为主题，不断提高贯彻新发展理念、构建新发展格局能力和水平；破除制约高质量发展、高品质生活的体制机制障碍，强化有利于提高资源配置效率、有利于调动全社会积极性的重大改革开放举措，持续增强发展动力和活力；并且特别指出，优先发展农业农村、全面推进乡村振兴，要坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，通过健全城乡融合发展机制，推动城乡要素平等交换、双向流动，增强农业农村发展活力，解决城乡区域发展不平衡的问题。

　　一、城乡融合发展的现实意义:实现农业农村现代化的迫切需求

　　健全城乡融合发展的体制机制，是党的十九大以来一再强调的解决农业农村问题的重要思想和重大举措。它所针对的问题是在我国快速工业化、城镇化过程中，在农业连年增产、农村经济和建设不断发展、农村社会和服务条件不断改善、农民收入持续增加的条件下，由各种生产要素大量地单向地流向城市而发生在农村地区的村庄空心化、人口老龄化等走势，以及因此显现出的农村社会不够兴旺、发展缺少要素、经济缺乏活力等迹象。为此，必须推动城乡之间的融合发展，一方面，继续建立健全有利于城乡基本公共服务普惠共享、有利于城乡基础设施一体化发展、有利于乡村经济多元化发展、有利于农民收入持续增长的体制机制，加大政府对于农业农村各项投入；另一方面，建立健全有利于城乡要素合理配置的体制机制，坚决破除妨碍城乡要素自由流动和平等交换的体制机制壁垒。实现城乡要素自由流动，必须解决两个方向上的问题，一是解决农业转移人口进入城镇后的市民化问题，实现基本公共服务对常住人口的全覆盖，推动农民工特别是新生代农民工融入城市；二是建立城市人才、工商资本、财政金融资金、科技成果等入乡和集体经营性建设用地入市的促进机制，促进各类要素更多向乡村流动，在乡村形成人才、土地、资金、产业、信息汇聚的良性循环，为乡村振兴注入新动能。

　　对于解决新阶段的农村问题而言，建立并完善各类要素向乡村流动的机制地位尤显重要、时间尤显紧迫、任务尤显艰巨。其重要性、紧迫性、艰巨性在于:在未来基本实现社会主义现代化的15年时间内，如果不能尽快地破除妨碍城乡要素自由流动和平等交换的体制机制壁垒、形成促进各类要素更多向乡村流动与汇聚的有效措施，我国的农业耕作、生态涵养、乡村社会将面临后继无人的严重局面，国家的粮食安全、生态安全、社会安全将遇到更为严峻的挑战；向经济效益尚且不高的农业、生活品质尚且不高的农村、组织封闭性尚且很强的农民群体的“要素输入”，又是一件目前理论储备与实践经验尚且不足的重大转变，也是清除城乡二元结构制度影响的最后攻坚。只有彻底扫清对乡向城、城向乡之间自由流动的不合理障碍，才能实现城乡融合发展，才能形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。

　　二、城乡融合发展的阶段性特点:从城乡统筹、城乡一体化到城乡融合

　　从我国改革开放到最终实现城乡融合，大致要经历三个至少约20年的奋斗期。一是改革开放后的前20年，为突破城乡二元制度的探索期，国家进行了废除原有体制和制度的一系列重大改革，初步形成了城乡之间多种要素相互交流的市场，基本改变了农村人口不能流向城镇的制度性限制。二是进入21世纪以来的20年，作为统筹城乡一体化发展的格局形成期，由上而下地统筹城乡经济社会发展，逐一地进行城乡一体化制度设计，按照以工业反哺农业、以城市支持农村、对农村农民多予少取放活以及基本公共服务城乡均等化的指导思想，大幅度增加对农业和农村的投入，开展城镇化和社会主义新农村建设，使各项公共服务从城市向农村地区延伸。到2020年形成城乡发展一体化新格局的主要标志，是基本消除了长期制约城乡关系的制度因素，城镇化的公共服务实现城乡全覆盖，城乡公共服务差距出现缩小趋势。三是进入新时代开启了走向城乡融合与城乡一体化的实现期，解决城乡关系问题的工作重心将从“设计并建立制度”的阶段性任务向“继续完善制度、重在提高水平”的阶段性任务过渡。继续完善制度，最重要的是在坚持中国特色社会主义的根本制度、基本制度的前提下继续构建完善城乡融合发展体制机制和政策体系；提高质量水平，主要是在打通城乡基本公共服务的制度通道以后，按照农业农村优先发展的方针，补齐农村公共服务短板，提高生活品质和服务水平，实现基本公共服务均等化，逐步走向优质公共服务配置的城乡均衡化。

　　在城乡融合发展新时代起点的今天，不变的是:“三农”问题仍然是全党工作的重中之重，解决问题的根本出路仍然是城乡一体化，城乡一体化解决的核心问题仍然是城乡差距问题。变化的是:所要达到的目标更加明确，就是2035年基本实现城乡基本公共服务均等化；为解决差距问题提出的方针更加明确，就是农业农村优先发展；采取的措施更加有力，就是大大加强对于农业农村各类投入，促进各类要素更多向乡村流动汇聚；为此尤其值得注意的是，应以新理念去审视新变化。习近平总书记指出，城市发展不能只考虑规模经济效益，必须把生态和安全放在更加突出的位置，统筹城市布局的经济需要、生活需要、生态需要、安全需要。要坚持以人民为中心的发展思想，坚持从社会全面进步和人的全面发展出发。从城乡统筹、城乡一体化到城乡融合发展，已经在逐步确立着新时代的城乡社会公平观，也就是城乡之间的分工不但讲求经济效率，而且要求社会公平。集聚效益与社会公平始终是需要坚守的城乡观。不可因乡村聚落规模小、产业分布散、经济密度低而视之为“低效”，放松对于“三农”的重视，甚至以“集约”“高效”等为理由去铲除乡村居民点及其产业，以拆除农村为城市“腾笼”，这样才能确立实现城乡融合发展牢靠的思想基础。

　　三、城乡融合发展的明确指向:实现农村的高质量发展与高品质生活

　　由城乡一体化的制度建设到城乡融合的体制机制完善，都是在“有城有乡”的条件之下实现城市生活方式向农村地区的延伸覆盖。改变一些地区在快速城镇化过程中因偏向城市而轻视甚至不尊重乡村、不尊重村庄的观念，对于保护、发展、提升乡村，对于壮大农村集体经济，都是至关重要的前提。所谓“尊重”的含义，应是允许农民和农村集体有自己的选择，允许小规模、散分布、低密度的乡村永久性地发挥均衡生态、生活、生产的作用，在农产品主产区实现“农富同兴”，在生态功能区实现“绿富同兴”。

　　实践已经证明，这种尊重乡村、尊重村庄不仅具有社会意义，也是一条以低经济成本实现农村高质量发展、高品质生活的有效路径或模式。20世纪90年代以来，随着城市工业化与农村工业化交融，农民进入城市产业、城市产业进入乡村地区，在城市产业吸纳农村劳动力和在集体土地发展城市产业、形成了大量非行政概念意义上的“村城”“乡市”。这是我国工业化、城镇化方式的历史进步，也以在集体土地上发展城市型产业和聚居区的实践，形成了外部要素与集体土地的有机结合。它改变了以政府为主导、以征地为先导、实行征(地)转(非)改(居)等多环节联动的高成本的原有城镇化模式，造就了城乡融合发展的基本条件和伟大创新。其共性是依靠农民群众中蕴藏的积极性，经过自主建设实现村庄居民享受城市化公共服务的阳光，实际上是在集体土地上生长出了具有城市生活品质的新型居民点和产业聚集点。

　　在党和政府引导下、由农民在自己土地上以勤劳与智慧建成的以乡村景观为背景的小型“城市”，土地是集体的，生活是城市的，服务和治理是由多主体分担的，实际上避免和减少了征地、补偿、转制等一系列成本，实现了在集体土地上的村庄新型城镇化。乡村建设的规划设计就应当为这样的看得见山水、留得住乡愁的新型小城小镇服务好，让规划不仅“约束”、而且顺应民心民意，体现“以人为本”的新型城镇化理念。在集体土地上长出新型“城市”，起到了富裕农民、补充城市、降低成本、拓展消费、拉动振兴的作用。但是由于过去长期缺少科学的规划引导和制度保障，也出现了一些问题和曲折。在城乡融合发展新理念的指导下，按照在集体土地上长出城市、让农民带资产融入城市的方向去重新认识新时代中国特色社会主义的城乡关系，乡村振兴就必然会成为水到渠成的自然历史过程。