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大国营城:雄安新区“未来之城”空间格局建构逻辑

来源: 人大国发院  
2018-05-10 13:55:24
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  近期,河北雄安新区规划纲要全文发布,标志着以习近平同志为核心的党中央所作出的雄安新区这项重大历史性战略选择,全面进入了具体建设阶段。如何将雄安新区建设成为新时代推动高质量发展的全国样板,如何把这座未来之城建成京津冀世界级城市群的重要一极?中国人民大学首都发展与战略研究院与中国网共同推出解析雄安新区千年大计系列评论。

  于洋

  中国人民大学公共管理学院助理教授、国发院研究员

  2018年4月21日,获得中共中央和国务院批复的《河北雄安新区规划纲要》(以下简称《纲要》)向社会公布,引起了广泛关注。关于雄安新区的战略定位,中共十九大明确指出要打造一座“担当着新时代发展使命的未来之城”。《纲要》的公布向全世界展示了这座“未来之城”的宏伟蓝图,本文将从宏观(区域)、中观(城市)、微观(社区)三个维度详细解读《纲要》中描绘的雄安新区空间格局的建构逻辑(图一)。

  图一:雄安新区“三位一体”的空间格局建构逻辑

  一、宏观维度:一座“推进京津冀协同发展”的国家战略之城

  从区域的视角,中央“落子”雄安是激活京津冀协同发展“整盘棋”的重要空间布局。《纲要》开篇便点明“设立河北雄安新区,是以习近平同志为核心的党中央深入推进京津冀协同发展作出的一项重大决策部署”。关于雄安的战略定位,《纲要》确定为“北京非首都功能疏解集中承载地,与北京城市副中心形成北京发展新的两翼,共同承担起解决北京‘大城市病’的历史重任”。

  大国首都的“大城市病”是一个世界性的难题,无论是巴黎,还是伦敦,都饱受人口膨胀、交通拥堵、房价高企、资源紧张等问题。首都的“大城市病”往往源自首都职能叠加于普通城市职能之上,这也是世界各国普遍遵循的首都逻辑。虽然首都职能的叠加会为城市带来收益外溢和竞争力提升,但对于大国而言,首都职能的量级远非一般国家可比,因此对城市带来的成本外溢也不可同日而语。当外溢成本超过外溢收益时,往往表现出首都职能与非首都职能在城市空间上的矛盾。

  雄安新区的设立是破解大国首都“城市病”难题的中国方案。与北京相比,环京区域在城市公共物品供给上之所以出现“断崖式”差距是因为中央基于首都职能的需求对北京的持续财政补贴。作为“非首都功能疏解集中承载地”,雄安新区将有利于打破北京在京津冀区域中的“资源黑洞”效应,带动更多资源向被长期忽略的冀中地区聚集,成为京津冀地区新的增长极。

  在未来,“一体两翼”的空间新格局将有利于北京更好地承担起大国的首都职能。通州城市副中心将承担起北京市的管理与服务职能,作为中央政务区的北京主城区将更好地发挥着首都对内的行政管辖职能,而雄安新区则主要发挥首都对外的国际交流职能,一些重大国事活动(如:国家元首访华、国际顶级峰会等)将迁移到全新的雄安新区举办。在满足更高水平的接待需求的前提下,安保、保密与组织成本也会比在功能混杂的北京更低。此外,当面临着重大危机事件时,雄安新区也能在北京失去发挥行政管辖能力的紧急情况下启动“备份首都”的职能,构建更加完备的国家安全体系,提高我国面对突发事件时的应对能力。

  二、中观维度:一座“坚持生态优先、绿色发展”的生态典范之城

  从城市的视角,雄安新区是贯彻“美丽中国”发展理念的试验场。依据中共十九大提出的“加快生态文明建设”的总目标,《纲要》明确提出“坚持生态优先、绿色发展”的理念,把雄安新区打造成“蓝绿交织、清新明亮、水城共融的生态城市”。纵观世界,无论是工业先驱的曼彻斯特、鲁尔和匹兹堡,还是贸易金融先驱的伦敦、纽约和东京,都是经历了传统的“先污染、后治理”发展轨迹。而雄安新区在建立之初走的便是一条“生态优先”的、面向未来的永续发展之路。

  在城乡整体空间格局上,雄安新区呈现出“一主、五辅、多节点”的组团式特征(图二)。“一主”即起步区;“五辅”包括雄县、容城、安新县城及寨里、昝岗五个外围组团;“多节点”即若干特色小城镇和美丽乡村。各部分被“一淀、三带、九片、多廊”的生态保护绿地与水域自然分隔,建设用地犹如散布在蓝绿网格下的璀璨明珠,蓝绿空间占比高达70%,形成“疏密有度、水城共融”的空间格局。

  图二:雄安新区城乡空间布局结构图

  在起步区的城市空间格局上,多中心的组团发展理念进一步得到落实,形成“北城、中苑、南淀”格局(图三)。“北城”集中布局5个城市组团;“中苑”恢复历史上的大溵古淀,塑造生态苑囿;“南淀”为临淀区域,严控开发建设,塑造白洋淀滨水岸线。“北城”的城市组团被绿廊隔开,这些廊道在空间布局时综合考虑到以南北为主的城市主风向,在设计上强调公园绿地与景观生态林的结合,形成平原林网体系,既可以作为城市休闲景观绿道,又可以成为通风廊道和生态通道,发挥着休闲、增绿、通风、降尘等综合作用,可谓是一举多得。这种先进的发展模式有效地避免了传统单中心“摊大饼”式发展模式带来的一系列城市问题,各组团之间既相对集中、特色鲜明,又联系紧密、功能互补。在保证集约用地和承接非首都功能的基础上,最大限度地保护了自然生态环境,达到了“生产、生活、生态”三大空间的和谐共存,为城市发展保留了充足弹性的空间,提升了面对自然灾害时的城市韧性。

  图三:起步区空间分布结构图

  三、微观维度:一座“以人民为中心、注重保障和改善民生”的现代宜居之城

  从社区的视角,雄安新区是实现和谐宜居与空间正义的城市标杆。习近平总书记反复强调“要始终与人民心连心、同呼吸、共命运”,《纲要》据此提出“坚持以人民为中心”的城市发展目标,将保障与改善民生提高到发展战略的高度,强调建设优质共享的公共服务体系,提升公共服务水平,打造宜居宜业的和谐城市生活。可以说,这一点与联合国人居三会议通过的《新城市议程》精神高度契合,代表着世界最前沿的城市发展理念。

  在社区空间格局上,《纲要》提出“构建社区、邻里、街坊三级生活圈”的发展理念(图四)。依据与人民生活联系的紧密程度,将不同类型的公共服务设施在各级生活圈进行标准化配置。在社区层面,要求配置中学、医疗服务机构、文化活动中心、社区服务中心、专项运动场地等设施,保证15分钟步行可达性。在邻里层面,要求配置小学、社区活动中心、综合运动场地、综合商场、便民市场等设施,保证10分钟步行可达性。在街坊层面,要求配置幼儿园、24小时便利店、街头绿地、社区服务站、文化活动站、社区卫生服务站、小型健身场所、快递货物集散站等设施,保证5分钟步行可达性。

  图四:“社区-邻里-街坊”三级生活圈的公共服务设施体系

  为避免房价高企带来的空间正义失衡的问题,雄安新区没有采用以土地财政为依托的传统城市发展模式,严控房地产开发,严禁房地产投机行为。“坚持房子是用来住的、不是用来炒的理念”。建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。在居住用地布局上,充分借鉴当今最前沿的新都市主义城市发展理念,强调用地功能的适度混合,统筹居住空间与就业空间,引入以公共交通为导向的TOD发展模式,在公交站点周边布局混合性居住空间,实现合理公交通勤圈内的职住平衡,降低对小汽车的依赖(图五)

  图五:以公共交通为导向的TOD发展模式

  四、结语:前沿规划理念背后折射出的中国传统智慧

  综上,《纲要》为雄安新区这座“未来之城”建立了“三位一体”的空间格局体系。透过物质空间规划设计的表象,本文深入剖析了其背后处于三个不同纬度的建构逻辑。尽管每一个维度都体现出国际最前沿的城市规划理念,但其背后却蕴藏着中国古代城市规划的卓越智慧与“天人”观念。《管子》有云:“圣人因之,故能掌之。因之循理,故能长久”。这种“顺天合地”的理念在城市规划中演化成“因地制宜”的思想,即:“凡立国都,非于大山之下,必于广川之上,高毋近旱而水用足,低毋近水而沟防省。因天材,就地利”。

  应该说,雄安新区的空间格局充分呈现出中国古人营城的生态都市主义原则,这种理念上的“暗合”绝非偶然,因为古今中外任何一座好的城市归根结底都是因为构建了人与自然的和谐共存关系,这也是雄安新区空间格局的精髓。

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关键词:雄安新区,未来之城责任编辑:李丹