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瞭望:央地财政事权改革“启航”

来源: 环球网 作者: 2016-09-27 21:01:30
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近日,国务院印发《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(以下简称《意见》),标志着中央与地方事权划分问题迈出了决定性的第一步,也意味着十八届三中全会提出的深化财税体制改革中建立事权和支出责任相匹配的制度进入实质性实施阶段。

在这份文件中,“中央与地方财政事权和支出责任划分改革”,被提升到了“推动国家治理体系和治理能力现代化的客观需要”的高度。那么,这份改革文件的亮点是什么?在具体改革的过程中其实施又会面对什么挑战?贯彻落实还需要哪些后续的改革举措配套?

《意见》突出四大亮点

一是明确和缩小了事权范围,降低了改革推进的难度。

《意见》将此次事权明确为“财政事权”,并将其解释为“一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责”。如上所述,事权是个极其宽泛的概念,包含内容很广,因此笼统地推进“事权划分改革”,牵涉面太广、太复杂而难以真正取得进展。而“财政事权”突出了“财政资金”和“基本公共服务”两个关键词,大大缩小了针对的范围,也降低了改革的难度。

二是按照基本公共服务“受益范围”原则来划分事权,并提出建立事权和支出责任相适应的制度。

《意见》提出:第一,体现“国家主权、维护统一市场以及受益范围覆盖全国”的基本公共服务事权中央负责;第二,“地区性基本公共服务”事权由地方负责;第三,“跨省(区、市)的基本公共服务”由中央与地方共同负责。

主要按照“受益范围”原则来划分事权,看起来简单明确,但却是事权划分的根本性转变。传统的事权划分遵循的是“谁家孩子谁家抱”和“地方政府负总责”的思路,尽管最终在钱的支出上并不一定都由地方政府来承担,但不管中央出钱所占比例多少,责任依旧还是地方的。

现在,按照“受益范围”原则划分,如果是中央负责的事项,资金上就会全部由中央承担,而不再像过去那样,要求地方提供相应的配套资金,这是对传统的事权和支出责任划分思路的重大转变。

与此同时,根据上述财政事权进一步划分中央与地方的支出责任,即中央的财政事权由中央承担支出责任,地方的财政事权由地方承担支出责任,中央与地方共同财政事权区分情况划分支出责任。

三是适度加强中央的财政事权,并强化中央的财政事权履行责任。

《意见》提出,要“加强中央在保障国家安全、维护全国统一市场、体现社会公平正义、推动区域协调发展等方面的财政事权”,并“逐步将国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务确定或上划为中央的财政事权”。

同时,《意见》还提出,要“强化中央的财政事权履行责任,中央的财政事权原则上由中央直接行使”。

四是提出实现政府间财政事权和支出责任划分法治化和规范化,建立财政事权划分动态调整机制,并明确政府间财政事权划分争议的处理。

《意见》明确,“要将中央与地方财政事权和支出责任划分基本规范以法律和行政法规的形式规定,将地方各级政府间的财政事权和支出责任划分相关制度以地方性法规、政府规章的形式规定,逐步实现政府间财政事权和支出责任划分法治化、规范化。”

《意见》同时提出,“中央的财政事权确需委托地方行使的,报经党中央、国务院批准后,由有关职能部门委托地方行使,并制定相应的法律法规予以明确。”

《意见》还认为,“财政事权划分要根据客观条件变化进行动态调整,需要建立财政事权划分动态调整机制”,同时建议要“明确政府间财政事权划分争议的处理”。

面临两个挑战

首先,按受益范围划分事权和支出责任的改革,需要调整“中央决策、地方执行”传统模式和“部门同构、事权共担”格局。

目前我国央地关系下,绝大多数政策的出台和实施都遵循“中央决策、地方执行”的模式,即在中央政府层面,主要负责政策的出台,而政策的具体实施基本上依赖于地方政府。换言之,中央和地方是分别负责政策的不同阶段,中央部门极少参与政策具体执行,大量依靠转移支付和主要依赖地方配合政策实施。

一是中央在理论上保持着对任何事项绝对性的决策权威,地方上的自主决策权必须与中央保持一致。即使那些本地辖区可以自行决定的地区性事务,地方政府也必须遵循中央的政策。

二是地方在现实中对任何事项都有相当程度的自由裁量权。由于在政策的具体执行过程中,主要是依靠地方来加以实施,政策的实际执行效果在很大程度上依靠地方政府尤其是基层政府的努力和配合。在中央相对有限的监管能力下,很难克服“信息不对称”,政策落实过程中存在中央“有名无实”、地方“有实无名”的问题。

三是中央和地方在机构设置上同构、在事权上共担。进一步配合中央所具有的部门,地方上都要设置对应的部门,否则就会给具体政策的运作带来很大的麻烦。与此同时,由于中央和地方各负责政策的不同阶段,责权共担,所以也很难分清到底哪些是中央责任、哪些是地方责任。

其次,提高财政事权和支出责任划分的法治化和规范化,有待立法和司法领域进一步配合。

在立法方面,2015年立法法修订后将过去拥有地方立法权从“较大的市”范围扩展到“设区的市”,并且明确提出地方立法主要集中在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面”。

但是在具体操作层面,目前各个地方的立法力量非常薄弱,普遍存在立法人才短缺,在原先具有地方立法权的49个较大市中,主要负责立法工作的市法工委多数编制很少,最多的深圳为14人,最少的仅3人,而且大多还尚未满编,这从侧面也反映出地方立法工作的薄弱。

在司法方面,在司法体系行政化以及属地化的环境下,仍存在判决不统一、地方保护主义倾向等问题。立法法第97条虽然也规定了审查条款,而审查机制具有临时性和不确定性,发挥作用不够充分。

未来所需改革配套举措

其一,将“中央委托地方行使的事权规范化法治化”作为突破口。

如上所述,在“中央决策、地方执行”和“部门同构、事权共担”的条件下,完全属于中央的事权和完全属于地方的事权都是少数,而且比较容易厘清,大多数财政事权,都会是中央和地方的共担事权,其中中央委托地方执行的事权又会占据较大比重,这些事权的划分将是改革的难点。

在此情况下,规范中央委托地方行使的事权,是推进相关改革的重中之重。现实情况是,目前大量的事权划分主要依据各个职能部门的红头文件,随意性较大。因此,可以借鉴日本分权改革的经验,将中央部门委托地方政府执行的“机构委任事务”法治化作为突破口。

其二,加强立法和司法,建立健全中央和地方调节机制。

首先是加强立法和司法的独立性。其次是要培养司法的权威性,可考虑由最高人民法院设立巡回法院和上诉法院来审理跨省以及省内涉及到中央法规执行的案件。长远来看,可以考虑设立行政系统内的“中央与地方关系仲裁委员会”,来处理一般性的中央与地方、地方与地方之间的纠纷。□            

关键词:事权划分,启航,中央法规,意见,财政资金,受益范围,信息不对称,财政事权,较大的市,中央决策

责任编辑:jockbang

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