"'流程图'让村民有了参与权、表达权和监督权，使他们真正成为村务管理的主人。"7月2日，在中纪委召开的基层党风廉政建设工作经验会上，秦皇岛市市委书记王三堂所做的该市在全国首创的村务流程化管理的经验介绍，受到全国与会代表的高度关注。

　　2005年，秦皇岛市抚宁县大新寨针对农村基层干部违规施政、滥用和乱用职权、挥霍浪费集体资财等导致的群众上访问题，制定了"村级民主决策程序"，并以"流程图"的形式悬挂在村委会；

　　2006年，抚宁县纪委和农工委完善了大新寨的"流程图"，并在全县所有行政村推广使用"农村工作规范运作流程图"，成为全国首创；

　　随后，秦皇岛市委、市纪委及农工委及时总结了抚宁的做法，在全市推广"流程图"。

　　从萌芽于村寨，到成为全国学习的榜样，"农村工作规范运作流程图"的产生、完善用了3年的时光。

　　“根据农村工作规范运作流程，经党支部受理、村委会提出意见和建议，今天召开由党员代表、村民代表和理财小组参加的‘关于建设文明生态村所需开支的议事会’，按照村务民主决策程序，有五分之四的村民代表参加有效，今天到会村民代表32人，占村民代表的91%，符合开会要求……”

　　4月21日，在地处燕山脚下的抚宁县大新寨镇南寨村正在召开的“建设文明生态村所需开支的议事会”现场，村党支部书记赵会玉这段开场白，让笔者一行感到十分新鲜。

　　会场上村民们踊跃发言，气氛和谐。秦皇岛市纪委工作人员说：“以前村里开个会，绝对没有这种氛围，常常争执得就像打仗一样。”

　　整个议事过程先后经历了情况通报、集中讨论、代表发言、最终举手表决等几个规定程序。散会时，参加会议的32名村民代表在决议书上按下了“鲜红的手印”。

　　“以前我们村很少开会，村里的大事小情都是村干部说了算，现在我们村实行了民主决策程序，‘流程图’就挂在墙上，缺少一个环节，大伙就通不过。”村民赵会国说。

　　“我们村里的大事小情，凡涉及与群众利益相关的事情，必须按照‘流程图’去运作。”南寨村党支部书记赵会玉十分轻松地说，“这样干部清白，群众明白。”

　　据了解，南寨村在文明生态村建设过程中涉及村里开支的道路硬化、修建沼气池、修渠等5件大事，涉及资金60余万元，都是按照《农村工作民主管理规范运作流程图》中规定的村级民主决策程序一一通过落实的，全村1400多人没有一起上访告状的。

　　“行政村是农村最小的行政单元，各种事务错综复杂，头绪繁多，处理不当就会造成干群矛盾。”抚宁县大新寨镇党委书记马一文一见面，便直接说起制定流程图的初衷。

　　大新寨镇位于抚宁县北部山区，是省级贫困乡镇。全镇共有49个行政村，35850口人。

　　2002年，北寨村原村党支部书记周某等挥霍浪费集体资财，受到了党内撤销职务处分；同年，南寨村原村支书王某因违反财经纪律，受到党内严重警告处分。

　　2003年6月，呼各庄村原村主任呼某因涉嫌贪污专项资金，而被抚宁县检察院立案侦查。

　　2005年，大曹寨村原党支部书记杜某违反财经纪律，同样受到了党内严重警告处分。

　　“在短短的四年时间里，全镇涉及村干部违反财经纪律、挥霍浪费集体资财、乱砍滥伐等案件就有9起，涉及党员干部19人，群众上访不断。”马一文无奈地说。

　　然而，抚宁县纪委提供的一组数字更是惊心动魄：在2002年到2004年三年时间里，县纪委接到反映农村党员干部的信访分别为144件、166件、97件，分别占总上访件的65%、66.7%和65.1%，成为信访工作的重头戏，其中纪检系统查处的农村党员干部违法违纪案件分别为61件、59件和60件，分别占总数的71%、64.8%和61%。

　　“这相当于全县平均每10个行政村当年就有1名党员干部被查处，太惊人了。”抚宁县纪委书记张捍东深有同感地说。

　　长期以来，由于农村交通不便、信息闭塞和村一级干部素质低下等因素，基层民主化进程相对缓慢，特别是一些偏远山区，受家族势力、“山高皇帝远”等方面的影响，村干部采取“家长式”作风，凡事都“老大”说了算，群众参与权、知情权和监督权得不到很好落实，干部违法违纪行为时有发生，群众上访事件不断。

　　“村干部有毛病，群众闹呀，上访成了家常便饭，牵扯了县里大量的精力。”马一文介绍说，群众跑市、去省、进京上访，每次都得镇政府派人出车去接。“这对于我们这个省级贫困乡镇来说，负担与压力都太大了”。

　　“痛定思痛，逼上梁山。”马一文半开玩笑地对笔者说，造成这种局面的原因主要有三个方面：一是村干部素质低下，私心过重，缺乏政策观念、法制观念和群众观念，想怎么干就怎么干；二是农村公务行为不规范，一些问题表面上是按照规定办理的，实际上村干部弄虚作假，欺骗群众，造成村民上访；三是村级事务管理缺少必要的制约手段，“家长式”作风严重，凡事村中“老大”说了算。

　　如何让村干部按照规矩去做，使百姓明白，干部清白？一时成了大新寨镇党委、镇政府深深思考的问题。

　　2005年4月，大新寨镇党委经过反复酝酿，制定出台了《大新寨镇关于进一步明确村级民主决策程序的规定》，对村民会议及村民代表会议的职权和决策事项、召开时间、议事程序和规则进行了详细规定。为了使《规定》简明扼要，通俗易懂，他们制作了“流程图”，并发放到每一个行政村。

　　“按‘流程图’去做，我们没有自己的权力了。”“流程图”一出炉，便遭到了一些村干部的强烈反对，个别村干部出现消极怠工现象。

　　“越是村干部反对，我们越认为找到了解决问题的关键。”马一文深有感触地说。

　　“通则不痛，痛则不通。”当时任镇长的他十分果断，召开专题会议，明确提出：凡不按照“流程图”规定的动作程序作出的决策，结果一律无效。

　　在此后的一段时间里，一些村干部对“流程图”怀有抵触情绪，不宣传，不落实，挂在墙上当起了“摆设”，个别干部把“流程图”藏在家里，生怕村民看见。

　　为此，大新寨镇把工作关口前移，每一个村都派驻一个镇干部，每一个镇领导包6—7个行政村，入村检查“流程图”上墙情况及落实情况，同时，分片组织村支部、村委会干部、党员代表、村民代表，就“流程图”的重点内容、主要程序、重点环节进行宣传讲解，做到家喻户晓，老少皆知。

　　为进一步规范村干部行为，确保百姓的参与权、知情权和监督权，营造民主和谐的氛围，大新寨镇党委还建立健全了与“流程图”相配套的七项制度。规定对于违背“流程图”动作而造成严重后果的，将追究责任人和当事人责任，除给予相应的纪律处分外，还扣罚其相应的工资。

　　“小小‘流程图’给村里带来的变化太大了，十分管用”，大新寨镇镇长张鹏飞十分轻松地说，“群众明明白白，干部清清白白。”

　　呼各庄村党支部书记胡庆和过去是一个生意人，对村务管理经验不足。今年年初，村里有15亩荒山要承包，为提高承包费，他找来几个有钱的朋友承包。村民们听说后，极力反对，要求按照“流程图”规范运作。于是便按照“农村集体资源项目发包程序”，一个环节一个环节去做，最终公开招标。村民对胡庆和说：“你这么干什么毛病也没有，私下承包，收入再多我们也有意见！”“过去村干部是‘你吹你的号，我唱我的调’，村里什么事儿，都是向村民‘通报一声’。”一直担任村干部的王庭体会强烈，“现在不行了，‘流程图’就挂在墙上，缺少一个环节，村民都不干！”

　　南寨村在新农村建设中，需要建20平方米的拱桥、打4000延长米的水泥路和挖一个数百米长的大渠。村委会按照“流程图”中的“村务民主决策程序”，最终在村民代表大会上决定，一切由村民自己干，由村委会统一把握标准。“群众自己决定的事好干多了，因为群众都支持你。”村支书赵会玉告诉笔者，在整个施工过程中，涉及200多户村民院墙、300多株自家树木，却没有一个人提出条件。“要是按工程承包走怎么也得90万元，可由村民自己干，才花了近40万元，民主决策就是不一样。”

　　在村党支部换届选举中，大新寨镇严格按照“流程图”中的“两推一选”程序进行，全镇49个农村党组织在全县率先完成换届，成功率100%。村委会换届选举一次成功的有35个村，达71.4%，其余14个村也在规定时间完成换届。书记主任一人兼的共17个村，占35.4%，村党支部、村委会干部交叉任职78人，占53.6%，全镇49个村没有出现一起违法操作现象，没有一名群众上访。当年，抚宁县573个农村党组织首轮换届成功率达93.4%，村委会换届一次成功率达92%。

　　统计数据显示，2007年抚宁县全县接待农村上访案件和查处村干部违法违纪案件分别比2006年下降了26%和15%。而整个秦皇岛市，2006年、2007年农村信访总量分别比上年下降了26.8%、33.4%，农村集体上访分别比上年下降了18.5%和20.7%。

　　通讯员 傅春秘 王素艳 记者 张丽辉 [秦皇岛报道]